新型城镇化建设中环境保护的公众参与

各位领导、各位嘉宾、女士们、先生们：
　　

    大家上午好，非常高兴出席今天的论坛，我谨代表中华环保联合会和曾晓东副主席兼秘书长对出席今天论坛的各位来宾表示热烈的欢迎！对关心、支持论坛举办的各位领导表示衷心的感谢！
　　党的十八大将城镇化提上重要工作日程。新一轮的城镇化旨在摒弃过去城镇化过程中出现的弊端，着重强调城镇化建设的质量，人的城镇化与产业结构的调整升级。而新型城镇化的“新”，归根结底是要体现在“两型社会”上。资源节约型与环境友好型的城镇化，离不开科学的城市规划、离不开理性的政府决策，更离不开积极地公众参与。在此，我主要对新型城镇化建设中公众如何参与到环境保护谈几点看法。
　　一、新型城镇化的建设规划、环境管理需要公众参与    
　　“当前中国环保形势仍然十分严峻，公众参与程度太低是重要原因之一。世界环保事业的最初推动力量来自于公众，没有公众参与，环保事业就变成少数人的事而最终一事无成。真正治理好环境污染，不仅要靠政府的高效率，也不仅要靠国民的高素质，公众参与的民主法制机制更为重要。”这是早在2006年，原国家环保总局副局长潘岳在一次会议上的发言内容。正是这一年，国家环保总局颁布了《环境影响评价公众参与暂行办法》。可见，原国家环保总局作为最高行政级别的环境保护行政主管部门，早已经意识到公众参与在环境保护中的重要性。第二年（2007年）发生的厦门PX事件，成为了公众参与环境保护实践的新起点，但同时也将中国带入了环境群体性事件多发的时代。多数人只关注到了在该事件中厦门市民“集体散步”的一面，所以后来出现了大连PX事件、宁波镇海PX事件、江苏启东王子事件、四川什邡钼铜事件等一系列大规模的环境群体性事件。而事实上，厦门PX事件本身与此后发生的几起大规模环境群体性事件有本质区别，并非简单的“一闹就撤”的过程。“集体散步”之后，厦门市政府宣布将根据“全区域总体规划环评的结论决定海沧PX项目建设与否”。在随后开展的厦门市全区域总体规划环境影响评价进行过程中，厦门市政府充分利用了法律赋予的权利，通过网络投票、市民座谈会等形式让公众参与其中对规划环评展开反复讨论，发表自己的意见。最终，厦门市政府顺应民意，将PX项目迁往了漳州。面对类似事件，其他地方政府应该积极借鉴的是，厦门市政府如何规划城市发展方向以及征求民意的过程，对厦门PX事件进行正面宣传，从正面引导和影响公众行为。
　　新型城镇化建设过程中，必然伴随着城市规划、工业和城市基础设施建设等，城市规划科学与否、产业布局是否符合资源节约、环境友好的要求，直接影响到城镇化建设的质量。生活在城市中的每位公民都是城镇化进程的利益相关者。因此，每个公民都要有城市主人翁意识，积极参与政府决策，监督政府依法行政，推进实现“两型”城镇化建设。
　　二、保障和实现城镇化建设中环境保护的公众参与，建议通过以下途径：
　　（一）、公众参与城市规划的制定，监督城市规划的实施。
　　无论是旧城改造还是新城建设，都离不开科学的城市规划，这是从源头预防环境污染和生态破坏，促进经济、社会和环境可持续发展的基本保证。
　　《城乡规划法》中明确规定，城乡规划报送审批前，应当“依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见”。另外，该法还规定，“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为”。《环境影响评价法》规定“一地、三域、十专项”规划要进行环境影响评价，并规定对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的专项规划，应当通过多种渠道征求公众意见。
　　虽然法律赋予了公民参与制定城市规划的权利，但就目前来看，鲜有地方政府在编制城市规划过程中，真正依照法律规定保障了公民的参与权。很多的城市规划，公民看到的往往只是最后的结果，对于规划是什么时候制定的，如何制定出来的，一无所知。因为缺少公众的参与和监督，过去的城市总体规划、土地利用规划等缺乏科学论证、形同虚设甚至是弄虚作假的情形屡见不鲜，为了招商引资随意更改城市规划，造成了后来不合理的城市工农业布局。例如，近年来，房地产热刺激了地方政府土地财政，政府随意变更用地性质，将原本属于工业用地的土地变更为居住用地，从而引发了新居民与周边原有企业之间的环境纠纷，形成不可调和的矛盾。
　　相关案例介绍：江苏省苏州市高新区科技城某污水处理厂早在2004年即通过环评批复并开始动工建设，按照当时的规划，周边均为工业用地。后来随着苏州高新区西部的开发建设（科技城建设）以及规划的调整，污水厂周围原工业用地调整为住宅、公共设施及文化设施用地。新规划的生态居住区刚好位于该污水处理厂常年主导风向的下风向，周边有4个小区和1所中学，该污水厂距离居民区的最近距离不足100米。2011年居民入住后，针对污水处理厂的恶臭问题多次向有关部门进行投诉，为此，污水处理厂也采取了整改措施，但收效甚微。居民向政府提出搬迁污水处理厂的请求，污水厂和居民区之间矛盾凸显。该案例，是典型由于城市规划不合理引发的环境纠纷。
　　（二）、公众参与建设项目的环评审批与验收。
　　城镇化建设过程中，必然伴随着大批城市基础设施、工业项目的建设。对环境有不良影响的建设项目，会更为直接地涉及到项目周边居民的环境权益。要预防或减少未来周边企业生产过程中对生活环境造成的不利影响，就要积极主动的关注项目的前期审批和建设，重视并积极参与有关部门组织的公众意见调查、听证会、座谈会、论证会等，提出自己的合理意见和建议，以期建设项目的环境影响评价报告制作的更加科学严谨，环保主管部门的审批更为严格慎重，环保“三同时”验收过程防止弄虚作假。公众参与，可以从建设源头上防范环境风险。
　　相关案例介绍：2011年，深圳某公司拟在深圳市龙岗区宝龙工业城建设一个投资82亿元的新能源材料基地项目（号称全球最大的锂电池厂），该项目的主要产品是铁动力锂离子电池。2011年6月，项目通过环评批复。事实上，项目的选址合理性及项目环评报告书制作和审批程序均值得商榷：该项目周边环境敏感点包括了数个大型居住社区（有近10万人在此居住），炳坑水库等3个深圳饮用水源保护区。然而，该项目从立项到环评审批，距项目拟选地址不足100米的某社区居民却毫不知情，直至开工建设方得知此事，该项目一度引起周边公众的极大恐慌。针对该项目环评造假、环评审批程序瑕疵和适用法律依据错误等问题，居民在中华环保联合会的法律援助下，对该项目的环评批复提起了行政复议与行政诉讼。2012年4月，深圳市人居委决定撤回对该项目的环评批复，新能源材料基地项目另行选址建设。该案例是目前我国为数不多的通过正当法律程序而非“街头政治”，促使政府顺应民意，改变已有决策的环境群体性纠纷。
　　该案能够 “和平”解决，而没有出现四川什邡钼铜事件、江苏启东王子事件等失控局面，得益于中华环保联合会对维权公众的理性引导，同时也与广东省、深圳市良好的法治环境密不可分。
　　畅通的利益诉求表达渠道，是避免环境群体性事件发生的根本保证。
　　（三）、公众参与监督企业环境违法行为，推进政府依法行政。
　　公众参与环境保护，不仅体现在对污染的事前防范上，也体现在日常生活中对环境违法企业排污行为和政府环境管理工作的监督上。
　　《环境保护法》第六条规定， 一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。《水污染防治法》、《大气污染防治法》等法律也都有类似规定。法律上肯定了公众参与环境监督的权利。举报环境违法行为，从动机上来讲，可分为两类：一类是自身利益因环境污染或生态破坏行为而遭受损害，为维护自身合法环境权益，向政府和有关部门进行检举控告。一类是，虽与己无关，出于社会责任感和环保理念，为了公共环境而进行的检举控告。公民检举控告权的行使，是公民参与环境保护的一种重要方式。另外，2012年新修订的《民事诉讼法》首次写入了公益诉讼制度，又增加了一条公众参与环境保护的新途径。
　　《环境保护法》规定，地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一管理。其他政府有关部门依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。所以，公众有权监督政府及环境保护主管部门依法行政，尽职尽责的进行环境管理。另外，公众亦有权请求环境保护行政主管部门保护自己的合法环境权益，并有权对其渎职行为提起行政复议或行政诉讼。
　　（四）、倡导全社会绿色生活和消费，践行环保理念。
　　公众既是环境问题的受害者，一定程度上也是环境问题的制造者。在农村，化肥、农药、地膜的滥用，生活垃圾和畜禽养殖粪便的随意堆放等，对土地和河流的污染不亚于城市工业造成的危害。城镇化以后，农民从身份上转变为市民，生产方式和生活方式都将发生质的变化。新市民作为一个新起点，应该通过宣传教育、激励等手段，鼓励新市民践行节能环保的城市生活，摒弃原有城市生活和消费方式中对资源和环境带来较大压力的行为。绿色生活是一种修养，更是一种习惯。坚持垃圾分类、购置节能电器、少用一次性产品等低碳环保的生活方式，是每个人参与生态文明建设，参与“两型社会”建设最直接的体现，公民的环保素养是新型城镇化的基石。
　　以上谈到的公众参与环境保护的方式，是我国目前有法可依的几种途径。随着环境保护理念的逐渐深入，公众参与环境保护的环节和途径必将更加广泛、深入。
　　公众参与，能促使政府和公民之间的良性互动，是提升政府决策公信力，保证政府决策科学化的必然选择，也是避免环境群体性事件的必由之路。重视城镇化进程中公众参与环境保护的作用，要体现在政府和职能部门为公众参与创造条件上。政府有责任为公众参与环境保护提供健全的法律制度、透明的政府信息，权利受侵害时畅通的救济渠道等。
　　谢谢！
　　(本文系中华环保联合会秘书长顾问吕克勤院长在2013全球CEO发展大会——中国国际节能环保与新型城镇化高峰论坛上的致辞）