环境司法专门化的探索与前景

贵州省清镇市人民法院  刘明

（2013年7月）

党的十七大提出生态文明建设的理念后，贵阳市为了保护全市人民赖以生活的水源地——“两湖一库”（红枫湖、百花湖、阿哈水库），提出了综合运用行政手段、经济手段和司法手段保护青山绿水的理念，并在2007年11月20日，成立了全国第一家环境保护审判庭和第一家具有独立建制的环境保护法庭，开启了环境司法专门化审判活动的进程。贵阳环保两庭（2013年3月更名为“生态保护审判庭和生态保护法庭”）成立后，采取指定管辖的方式，实行跨区域专属管辖，通过公益诉讼和严厉的刑事制裁两个手段，迅速审理了一批既有实践参考意义，又有重要理论研究价值的环保案件，很快引起了法学界和媒体的广泛关注。此后，全国法院系统陆续成立了一百多家环保审判庭或合议庭，开展了各具特色的环保审判工作，审结了一批有影响的环境案件。经过五年多的实践和发展，逐步形成了以贵阳、无锡、昆明等为代表的环保审判模式，为各地的环境保护工作起到了积极的推动作用，极大地推进了我国环境司法的健康发展，与法界一道推进了立法的修改，为环境司法和环境保护作出了积极的贡献。

通过五年来的探索实践和总结积累，我们认为，环境司法应该走专门化的道路，实行专门机构、专门人员、专属审理，环境专属管辖权应当扩大，向以省为单位的集中专属管辖或按流域设定管辖的方向发展，设立专门的生态保护人民法院管辖环境案件，通过专门化的法治手段促进生态文明建设。

一、环境司法专门化是生态文明建设的迫切要求

近年来，我国经济快速发展，但同时环境负荷日益加重，环境污染热点事件频发。今年北方持续时间更长、影响范围更广的雾霾事件等一系列环境事件，不禁让我们联想到了西方工业化过程中曾经发生过的伦敦毒雾事件、比利时马斯河谷烟雾事件、洛杉矶光化学烟雾事件、多诺拉烟雾事件等严重环境污染事件。面对严峻的环境形势，党委、政府虽然治理环境污染的力度在不断加大，但连发的一系列环境事件，时刻警示着我们——在工业化、城镇化的过程中勿重蹈西方覆辙。实践证明，在既要加快发展，又要环境保护的情况下，统筹两者，兼顾GDP问题与环境污染的预防和治理难度很大，既需要决心和勇气、更需要智慧和手段，污染防治，离不开经济的手段、政治的手段、行政的手段，更离不开法治的手段。

我国地域广阔，自然条件具有多样性，各地在环境司法实践中往往受到江河流域、山脉矿藏等诸多因素的影响。当前的管辖模式主要采取与行政区划相挂钩的方式，其管辖范围仅限于所辖的县、市，难以对跨区域的上下游之间的流动性污染治理有所作用，偶有一两例，则都是通过被污染地管辖的模式，显得力不从心，不能有效的制裁和治理污染造成的损害。

当前，大家最关注的是大气污染和水污染。大气、水都具有流动性，一个地区甚至一个国家发生的污染问题都会波及相邻的地区和国家，这是大气和水的自然形态决定的。在现实生活中，上游污染下游，因对上游影响不大，当地的行政管理和企业管理部门很少会对污染问题进行处罚和治理，或者处罚与治理不积极，而受到影响的下游，因行政管理权的限制，无法对上游进行处罚，又要承担其污染后果的治理，带来下游地区人民群众的不满，但又难以向上游污染者追偿，使跨区域的污染问题很难得到解决，与当前生态文明建设的客观要求不相适应。

二、环境司法专门化的必要性

生活上奔向小康的中国人对环境问题的关注正在逐渐提高。物质生活的相对富裕与生态环境问题恶化的对立矛盾日益受到社会各界的重视。最高层作出了顶层设计，党的十七大报告首次提出建设生态文明，十八大进一步深化了生态文明的理念，将生态文明建设列入国家战略，与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设列为“五位一体”，并贯穿于其他四项建设的全过程，生态文明建设上升到了前所未有的高度。五年多的实践证明，对环保案件实行专门化审判，走一条具有中国特色社会主义的环境司法保护道路是完全可行的，亦是必要的，符合生态文明建设的需要，符合中国社会发展的现实需要。

地方政府或部门出于对本地经济发展的考虑，往往注重抓经济而忽视对环境的关注，即使有污染问题的存在，也只是象征性地进行处罚。从舆论反映的情况来看，有的污染还非常严重，但当地政府或部门往往采取容忍甚至放纵企业恣意排污的行为。云南的铬污染，福建的黄金矿业水污染，最近热议的“红水河”、“牛奶河”事件，华北地区的钻井地下排污，都一定程度上客观反映出有关部门的不作为和纵容。这些事件反映出地方保护经济发展与关心人民身体健康的矛盾，体现了人民群众对生态环境的关切，而在这些大大小小的生态环境事件中，很难见到法院的身影。

我们在生态案件审判实践中深切体会到，环境案件审判具有专业性强、原因复杂、损害后果认定难等有别于普通民事案件的属性，要求我们法官的素质要高、能力要强。如果按过去的诉讼方式来处理环境案件，其特性就会被弱化，专业化程度会受到影响，其判决结果会五花八门，甚至无果而终，这也是全国生态类案件统计少的原因。

过去的生态案件散见于各地法院，数量少，管理弱，缺乏专门化的研究，同一类案件在不同法院会得出不同的结果，不利于生态的保护，不能有效地为生态环境建设服务。

环境污染案件涉及较强的专业性、污染成因和损害后果的认定，举证责任等都有特别的程序规定，需要培养专业的高素质的法官才能胜任。集中管辖更有利于专业化审判，更有利于案件结果的统一和平衡。虽然法律已经明确规定在环境污染案件中实行举证责任倒置，即受害方只要证明其遭受到实际损害，而该损害与污染之间存在基本联系即可，而加害人则需要对其排污与受害之间不存在因果关系进行举证。但在不同的法院，不同的法官对此仍有不同的理解。有一案件，受害人已经证明其居住在某居民大院内，身患癌症，该大院内有一喷漆车间，喷出的气体中含有易引发癌症的苯，受害人还证明了该大院内还有其他人患癌症，院内患癌率高于当地水平。但受理法院要求受害人证明其受到损害与苯污染之间存在因果关系，最后以受害人不能证明其身患癌症是由于苯污染所致而判决受害人败诉。如果生态案件集中专属管辖，这种认识和分歧将会得到改善。

生态案件集中专属管辖，是实现中国梦的客观要求。党的十八大提出要使我们的生态环境呈现“天蓝、地绿、水清”，离不开司法的保护。通过高质量的生态保护审判活动能切实解决生态环境的污染问题，推进生态环境的质量改善，满足人民群众对生态环境的需求。创造一个生态环境优美的小康社会，是人民法院一项十分紧迫和重要的任务，是社会经济发展的客观要求，是中国司法制度上的重大进步。

三、环境司法专门化的可行性

现行的法律制度尚未对环境法院的设置作出规定，仅从相关的法律中规定了专属管辖、指定管辖。专属管辖，是指法律强制规定某类案件只能由特定的法院管辖，其他法院无权管辖，当事人之间也不能协议变更管辖。专属管辖具有优先性、排他性和强制性。如因不动产纠纷提起的诉讼，因港口作业发生纠纷提起的诉讼，因继承遗产提起的诉讼等，分别由不动产所在地，港口作业地，被继承人死亡时住所地或主要遗产所在地法院管辖一样，生态保护案件作为一类专门的案件，参照这些规定，采取司法解释的方式，确定实行专属管辖是可行的。

指定管辖，是指上级人民法院用裁定的方式将某一类案件或某一个案件交由某一个下级人民法院管辖。《中华人民共和国民事诉讼法》第三十七条规定“有管辖权的人民法院由于特殊原因，不能行使管辖权的由上级人民法院指定管辖。”从管辖的规定可以看出，在未设立生态保护法院的情况下，可由省级人民法院指定有环保审判庭或法庭的人民法院统一管辖。

从专门人民法院管辖来看，我国在特定的行业或地区设立的审理特定案件的法院，专门人民法院了突破原有行政区域的限制，受理案件的范围也有别于一般地方人民法院，如海事法院、铁路运输法院等专门人民法院。按《人民法院组织法》的规定，除明确必须成立军事法院外，对其他的专门人民法院未作详细规定，最高司法机关可在组织法的框架内推进设立生态保护法院。

在司法实践中不乏有环境污染案件专属管辖的先例，如最高人民法院为了适应航运发展和海事审判需要，有利于行使统一的长江司法管辖权，将武汉海事法院的管辖区域调整为从四川宜宾市合江门至江苏省浏河口与海相通的可航水域、港口，横跨四川、重庆、湖北、江西、安徽、江苏六省一市，全长延伸为2688公里，原属地方法院受理的、发生在长江支流上的几类案件首次纳入该院的管辖范围。有关领导和专家也提出，充分发挥海事法院跨行政区域管辖和专门审判的优势，防止地方保护主义，强化水资源司法保护的力度，各相关的高院可指定法院或法庭集中管辖各高院地域管辖范围内发生的水资源污染案件，这些都说明了环境司法专属管辖的可行性。

四、环境司法专门化的前景——成立生态保护人民法院

贵阳生态保护两庭自2007年11月20日成立以来，大胆实践，勇于创新，总结和推广了一系列新举措。在集中专属管辖的模式下探索出符合贵阳生态文明建设的经验和方法，提出了许多有价值的意见和建议。如执行回访制度、专家证言制度、第三方监督制度、生态案件的大调解机制、创新刑事判决模式、诉前禁令制度、公益诉讼原告主体资格的创新等，得到了地方立法的采纳和国家立法的参考，受到了法学界专家的好评和关注。生态保护两庭的实践证明，生态案件集中专属管辖有利于培养、提高法官的业务能力和水平，有利于生态案件更加专业化的审判，有利于在社会生活中提升人民法院的公信力，使人民法院成为贵阳生态文明建设“政府主导、公众参与、法治保护”中的一支重要力量。

环境问题是全世界当前面临的严峻问题，环境问题不能单靠一个城市、一个地区、一个国家来解决，往往需要多地、多国乃至全世界共同努力。环境问题关系到人类的生存健康，是十分紧迫，刻不容缓的问题，碳排放引起气候变暖就是生动的一个例证。解决严峻的环境问题，人民法院作为维护生态文明建设的一支主力军，有义不容辞的责任。要实现好环境司法专门化更好地为生态文明提供优质高效的司法保障，不论是从审判技术，社会需求，还是社会管理创新上，最佳的选择是成立生态保护人民法院。所以，成立生态保护人民法院是顺应大局的最佳选择，也是必由之路。

生态保护人民法院是否按现行的法院体系设立呢？从我们的实践来看，没有必要。从发展来看，每个省设立一至二个即可。设立专门的生态保护人民法院，主要是不受行政区域的限制，减少来自各方的干扰。集中管辖全省或几个地区的生态案件，根据需要，生态保护人民法院可以设立固定的法庭或巡回审理法庭，可以减少人、财、物的投入，也有利于统一司法尺度，其上诉法院建议设在省会城市中级人民法院或省高院指定的中级人民法院。两个相邻的省因案件管辖发生争议的，可由两省高院协商解决，解决不了的，由最高人民法院指定。

成立专门的生态保护法院，可起到聚集环保人才的良好作用，也会使得与世界各国的交往更加便利。法院的具体规模，按高于一般基层人民法院，低于中级人民法院的方式配备。人员编制在60～80人之间。根据需要设立民事、行政、刑事、执行庭，也可根据具体情况设置水资源保护庭、矿产资源保护庭、森林资源保护庭等，最大化的发挥司法在社会经济发展中的特殊作用，保护好我们人类共同的家园，为实现“天更蓝，地更绿，水更清，空气更清新”的“中国梦”，奉献我们法律人的一份力量。