广州海事法院审理水域污染公益诉讼案件程序操作--广州海事法院副院长詹思敏在第三届司法论坛上的演讲

一、何为水域污染公益诉讼

水域污染公益诉讼，是指作为水域环境公共利益的代表人的有关机构和组织，为防治水域环境污染、保护水域环境公共利益，对造成或可能造成水域污染的责任人提起民事诉讼的活动。

二、我院审理水域污染公益诉讼案件的基本情况

我院自建院以来，审理了200多件海洋环境案件，经过认真筛选，我们确定其中21个为水域污染公益诉讼案件。案件的选取主要参考了两个标准，一是原告是否国家利益或社会公共利益的代表。虽然目前法律对公益诉讼的原告资格没有明确规定，但从各地司法实践来看，公益诉讼一般由职能部门、检察院和少数非政府组织提起。所以，我们选取的案件首先框定在由这些主体为原告的案件。二是案件的诉讼请求是否是为了救济国家或社会公共利益。公益诉讼的目的是为了救济国家利益及社会公共利益，职能部门为了本部门利益而提起的诉讼被排除在外。因此，只有诉讼请求中包含了主张赔偿国家海洋渔业资源损害、天然水产品损失、国家机关及有关部门已经支付的清除海洋环境污染的费用，主张停止对国家海洋环境资源的侵害和恢复原状等内容的案件才被认为是水域污染公益诉讼案件。21个公益诉讼案件中，有18个已经审结，3个尚在审理过程中。

二、我院审理水域污染公益诉讼案件的程序

（一）明确起诉主体

我院认为，能够作为原告提起公益诉讼的案件，包括了代表国家提出国有环境资源损害的索赔主体，一是占用国家环境资源进行使用、经营管理的单位，如海洋与渔业局；二是环境资源的管理部门，如环保局；三是政府或者其他对国有环境资源负有综合监督管理职能的部门，如海事局。

检察机关作为国家的法律监督机关，我们认为其检察权包括保护国家财产和资源免遭违法行为侵害，以及在国家财产和资源遭受违法行为侵害时有权代表国家提起诉讼，而且现行民事诉讼法并没有明文禁止检察机关作为公益诉讼的原告，故应确立检察机关的诉讼主体资格。但是，检察机关应当先督促具有作为义务的行政机关对造成水域污染的责任人采取行政措施和起诉, 检察院在督促未果的情况下可以作为原告对造成水域污染的责任人提起陆源污染水域公益诉讼。

我院审理的21个公益诉讼，是由14起海洋污染损害事故引起的，其中由行政机构提起诉讼的有19件，由检察机关提起的诉讼有2件。在行政机构起诉的案件中，海洋渔业主管部门提起了11件（其中一件与海事行政主管部门联合提起），海事行政主管部门提起了6件，其它部门包括环境保护行政主管部门、环境卫生行政主管部门、政府派出机构各提起了1 件。目前尚无环保组织及个人提起的公益诉讼案件。

（二）明确诉讼请求

有关诉讼主体提起水域污染公益诉讼，应该将诉讼请求明确在以下几类范围之内：

1.排除妨害。这是一类常见的诉讼请求，特别在船舶碰撞导致油污损害的案件中。但是与一般民事侵权案件不同，排除妨碍的诉讼请求在这些油污损害赔偿案件中通常是以请求赔偿清污费用的形式出现。由于船舶碰撞导致漏油的事件通常都是当地一个紧急事件，事件发生后，政府有关部门需要立即采取应急行动，包括抢险救灾及清除污染危害等，政府为排除妨碍首先承担了行为责任和经济责任。但事故是排污者造成的，根据污染者负担的原则，排污者应该承担排除妨碍的最终后果。

2.停止侵害。停止侵害的诉讼请求比较少，只在一个非法向通海水域排污的案件中提出，这与大部分案件属于船舶碰撞导致油污损害，具有突发性、意外性、即时性等特点有关。

3.恢复原状。这种诉讼请求也很少，只有一个案件直接提出恢复原状的诉讼提求，但是在一些案件中，原告提出赔偿中长期损失和恢复环境原貌的费用与恢复原状的责任具有同质性。

4.赔偿损失。又分为四大类，第一类为已经造成的国家环境资源损失，包括国家渔业资源损失、海洋生态环境和资源损失、天然水产品直接损失、排污造成河流环境影响的经济损失、农业损失和生态环境损失等；第二类为中长期损失，包括天然水产品的减少，环境恢复期间天然渔业资源的损失、环境恢复原状的费用；第三类为清污费用和治理费用，包括油污清理费用，污染治理费用等，这些费用通常包括购买清污工具和设施设备费用、劳务费用等；第四类为调查费用，包括行政机关调查取证费用，其委托的机构进行事故监测、评估、调查和跟踪而产生的费用等。

（三）关于诉讼费用

检察机关提起水域污染公益诉讼，免交诉讼费用；如果我院支持检察院的诉讼请求，应当判令由被告（造成水域污染的责任人）承担诉讼费用。理由是，我们经过调研了解，目前检察机关并没有针对公益诉讼的专项资金，并且，根据诉讼费用交纳办法，原告只是预交诉讼费用，所以考虑对检察机关免交诉讼费用。

其他诉讼主体提起水域污染公益诉讼，应该按照正常民事诉讼程序要求，按照《诉讼费用交纳办法》预交诉讼费用。

（四）关于诉讼保全的担保

原则上，原告申请对被告采取财产保全措施的，都应该提供担保。但鉴于上述同一理由，且根据我国民事诉讼法第92条第2款的规定，人民法院采取财产保全措施，可以责令申请人提供担保；申请人不提供担保的，驳回申请。申请人在财产保全案件中提供担保并不是必须的，人民法院可以根据实际情况裁量是否责令申请人提供担保。因此，可以对检察机关免于提供财产保全担保。

其他诉讼主体提起保全，仍应该按照要求提供担保。

（五）明确适用程序

我院依照《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》及其他相关法律的规定，适用一审民事诉讼程序审理水域污染公益诉讼案件。

1.发挥专家证人作用

鉴于水资源公益诉讼的专业性和复杂性，我院审理水域污染公益诉讼时，注重发挥专家证人的作用，即在污染行为和损害结果的因果关系认定、损害赔偿范围确定等方面，委托专业的鉴定评估机构参与完成，并以专家证人的方式向法院作证，保证诉讼确有成效，提高诉讼效率。

2. 证据交换和质证

原告提供的证据应当在庭审中出示并进行质证，原告应当对其提供的证据情况予以说明。

对原告自行委托的鉴定评估，应当通知鉴定人到庭接受当事人质询。鉴定人确因特殊原因无法出庭的，经我院准许，可以书面答复当事人的质询。

3.举证责任分配

（1）污染行为与损害后果之间因果关系的证明责任

关于污染行为与损害后果之间因果关系的证明适用因果关系推定和举证责任转移的做法。在油污污染案件中，污染行为和损害后果之间的因果关系链条相对比较清晰，油污造成的污染通常用肉眼就能看见，损害也可以通过各种方法进行鉴定。通常，被告只需要证明其船舶在碰撞或行驶过程中没有漏油现象就可以证明其没有造成损害。大部分案件对于污染与损害的因果关系是否存在争议不大，主要争议在于污染与损害程度的关系。

在通海水域污染案件中，污染与损害之间的因果关系一般较复杂，发现水质污染情况后，通常先由原告进行举证，在原告起诉后，如果被告无法证明其行为与污染之间不存在因果关系，则因果关系成立。

（2）损害后果的证明责任

原告提出侵害事实后，被告否认的，由被告就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。但是被告的举证责任不包括损害的具体价值构成。因此，在油污污染案件中，除污染和损害之间的因果关系举证责任可以发生转移外，其它方面的举证责任仍然依照民事诉讼法的一般规定，即谁主张，谁举证。

4. 归责原则及法律适用

归责原则有的案件适用无过错责任原则，有的适用过错责任原则。适用无过错责任原则的案件主要是将案件定性为环境污染纠纷，优先适用《环境保护法》41条所规定的归责原则，适用过错责任原则的案件主要将案件定性为船舶碰撞纠纷，适用了《海商法》第169条的规定。

判决所适用法律主要有《民法通则》、《海商法》、《环境保护法》、《海洋环境保护法》等。

（六）有关赔偿款项的判罚

我院在依法判令被告承担水域污染造成的经济损失（包括防治污染、恢复环境等费用）的同时，可以判令被告承担原告因提起水域污染公益诉讼而产生的监测、化验、鉴定、评估等费用。

上述款项经当事人自动给付或者经我院依法强制执行后，上交给水域污染发生地的国库，用于治理和恢复被污染的水域环境。