如何使环境法治真正管用？——我国环境法治40年回顾和建议

我国在40年前，就认识到了环境法治的重要性。最有说服力的，是1973年就以国务院行政法规的形式制定了《关于保护和改善环境的若干规定》。这源于中国代表团在1971年出席联合国第一次人类环境会议时，了解到环境法治被西方发达国家高度重视并发挥了重大作用。40年过去了,我们在环境法治方面一直很努力，但环境形势还是这样严峻！为什么没有在经济发展的同时，让环境保护取得同步成就呢？我认为，现在到了认真反思我国环境法治，研究如何使环境法治真正管用的时候了。

一 、环境法治40年回顾

所谓环境法治，是指环境立法、环境守法、环境执法和环境司法的总和，它是一个国家的法治在环境领域的具体体现。其中，环境立法是实施环境法治的前提，环境守法是实施环境法治的基础，环境执法是实施环境法治的核心，环境司法是实施环境法治的保障。

曲格平同志曾经指出，做好环保事业最重要的是两点：一是国家要实施健全的发展方针和政策，二是要强化环境管理。环境立法总体上属于“实施健全的发展方针和政策”的范畴，环境守法、环境执法和环境司法总体上属于“强化环境管理”的范畴。因此，我们在制定国家的方针政策并实施环境管理时，必须高度重视环境立法、环境守法、环境执法和环境司法，应将其置于党和国家工作的重要地位。

（一）40年中国环境立法,成就斐然

我国1978年宪法规定“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”，这是国家第一次将环境保护上升到宪法地位。1979年9月，第五届全国人大常委会第十一次会议原则通过《环境保护法(试行)》，这在当时国家法制建设刚刚起步的条件下格外令人瞩目，标志着中国特色环境保护法律体系开始建立。1982年宪法明确规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”进一步强化了国家保护环境的宪法基础。1989年12月，第七届全国人大常委会第十一次会议通过了《环境保护法》，标志着我国环境法制建设走向成熟。

40年来，我国先后制定了《环境保护法》、《海洋环境保护法》《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《环境影响评价法》、《固体废物污染环境防治法》、《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》、《可再生能源法》等环境保护方面的法律30余部，以及《排污费征收使用管理条例》、《防止船舶污染海域管理条例》、《海洋倾废管理条例》、《自然保护区条例》《建设项目环境保护管理条例》、《野生动物保护条例》等行政法规90余部，以及一大批环境保护地方性法规。各项重大环保制度依法建立，环境立法速度居各部门法之首。环境法律法规的制定还为中国特色社会主义法律体系的形成提供了十分重要的经验。

此外，我国还制定了国家环境标准近1500项。环境标准和技术性规范的要求越来越严格，弥补了传统环境管制手段的不足，其实施是强化环境管理的有力措施。

（二）40年环境执法，逐步加强

40年来，我国在环境行政执法上，逐步形成环保部门统一监督管理、有关部门分工负责的环境管理体制，环保部门逐步集中了大部分环境污染防治的执法权限。在环保部门的内部，执法权限也经历了一个从分散到相对集中的发展演变的过程。在这个过程中，环保部门不断强化行政执法能力建设，通过开展各项执法活动，惩治了一大批环境违法行为，为减轻环境污染发挥了十分重要的作用。

（三）40年环境守法，缓慢进步

经过40年的普法宣传和培训示范，环境保护的理念逐渐深入人心，遵守环境法律的习惯缓慢培养。这是环境法律真正得以落实的重要基础。但是，这个基础迄今还比较薄弱。

（四）姗姗来迟的环境司法，渐入佳境

中国是一个行政权强大，而司法权比较薄弱的国家，而且，环境司法在整个司法体系中的地位也很低下。但是，这种状况在近10年得到改变。一是最高法院通过制定和实施一系列环境司法解释，加大对污染受害者的保护力度，加大对环境违法犯罪行为的惩治力度。二是一些地方纷纷设立环保法庭，为开展环境司法提供了组织机构保障。目前全国已设立了100多个环境保护审判庭或者合议庭。三是依法审判了一批有影响的环境污染案件，维护了污染受害者的合法权益，得到社会的高度评价。

以上简要回顾了我国环境法治40年来的发展及其重要作用。但却难以解释这样一个问题，即：为什么我们在环境法治方面做了这么多的工作，环境形势却依然十分严峻？这只能说明我们在环境法治方面，还有很多工作没有做好。可否这样认为：第一，在现有的立法背景下，如果法律法规的要求全部落实到位，主要污染物可减少70%（如要完全控制住环境污染还取决于其他因素）。第二，我国的环境法律法规没有得到很好的遵守。根据我的估算，目前有70%左右的环境法律法规没有得到遵守，即符合环境法律法规要求的行为只达到30%左右。也就是说，依法办事就可以减少70%的主要污染物，但由于没有很好地实施环境法律法规，有49%左右的主要污染物没有依法得到控制却排放到环境之中，实施环境法治本应达到的效果大打折扣。这个估算，一方面说明我们在环境法治工作方面存在很多问题，另一方面也说明我们在强化环境法治还有很大的潜力和空间。

二、 问题的成因

以上笔者揭示了我国环境法治取得的成就和存在的问题。从解决问题的角度看，我们应重点分析我国环境法治效果不佳的主要成因。根据分析，既有环境法治之外的原因，也有环境法治之内的原因。

（一）环境法治之外的原因

1、轻视环境法治的作用

有的领导同志对法治在现代国家管理中的地位和作用不了解或者认知程度较低，导致其管辖领域的环境法治工作得不到重视，环境法治的作用也就无从发挥。更为严重的是，有些负责同志滥用权力，根本不把法律当作必须遵循的行为准则，而是为所欲为，我行我素。一位地方领导在组织拆迁中 “你影响我一阵子，我就影响你一辈子” 的名言，就是一个生动的例证。有的明知环境法律中有禁止的规定，仍然以身试法，或者美其名曰“先上车、后买票”。

2、缺乏运用环境法治方式的能力

有的领导同志对环境法治的重要性有所认知，但无法把握环境法治的运行规律，缺乏运用环境法治方式组织推动环境保护工作的能力。这也是影响环境法治发挥作用的重要原因。

3、缺乏发挥激励作用的环境政策

环境法律一般是硬性约束，企业往往是被迫执行的，主动守法的积极性自然不高。这就需要国家及时制定有利于环境保护的经济激励政策，促进解决守法成本高、违法成本低的问题。我国在环境保护激励政策的制定方面比较滞后，影响了企业依法治理环境污染的积极性，客观上不利于环境法律的实施。

在我国现行体制下，如果有的地方领导同志不惜以牺牲环境为代价追求一时经济增长，换取短期政绩，环境法治自然更加得不到重视，也就无法得到有效实施。

（二）环境法治自身的原因

1、环境立法不够科学

（1）立法理念存在偏差。有关机关在制定与环境相关的法律法规规章时，有时过分注重支持经济发展，使得法律法规对环境保护的要求过于宽松；有时过分注重行政强制的手段的作用,忽视经济政策、市场机制对环境保护的作用。实践证明，对环境保护的要求过于宽松,或者单纯运用行政手段解决环境问题,都不是环境保护的福音。前者对企业放松要求，实际上是放纵企业污染环境，反而害了企业。后者过分依赖政府的行政命令,使企业失去保护环境的内在动力，不可能维持环境保护工作的常态化。

（2）一些法律规定过于模糊。例如,《环境保护法》第十六条规定:“地方各级人民政府,应当对本辖区的环境质量负责,采取措施改善环境质量。”本条仅仅对地方政府提出了宣言性的要求,并没有规定出现严重污染后果时如何承担法律责任,因而不具有可操作性。

（3）法律规定之间不协调。例如，现行《水污染防治法》规定环保部门对水环境进行统一监管，《水法》规定水利部门对水资源实施统一管理，就给水污染防治工作造成很多的扯皮。

（4）某些重要领域的环境监管工作至今无法可依。如我国还没有出台自然保护区法、土壤污染防治法、环境损害赔偿法、有毒化学物质污染防治法等法律。由于这些领域长期缺乏必要的法律约束,行政处罚、行政强制等程序性规则也付之阙如,必将影响环境监管工作的有序开展。

（5）配套法规严重滞后。

环境行政法规、规章的制定严重滞后于法律实施的需要。以可再生能源法为例，其顺利实施需要相关机制和制度作为支撑。如强制上网制度、合理电价制度、绿色补贴制度等急需同步出台，但目前这些领域仍然缺乏配套的规定，使这部法律的实施后果大打折扣。

2、环境执法阻力重重

我国环境保护实行统一管理和部门分工负责管理的体制，这个体制存在很多的矛盾和问题。例如：

（1）很多环保部门不敢开展工作。各级环保部门是地方政府的组成部分，其人财物都受制于本级党政机关。如果一个地方的主要领导决心让环境保护服从于经济发展，环保部门就难以依法行使环评否决权，甚至有的环保部门还会成为地方政府建设违法项目的帮手，主动到上级部门为违法建设做“疏通”活动。

（2）环保部门自身执法能力较弱。目前，环境检测管理的投入建设与客观需求之间存在较大的差距，有的环保部门缺乏必要的监测设备仪器，即使知道企业有违法行为发生，也难以收集到足够的证据去证明其违法，从而影响执法效果。

（3）统一监管无法实现。直到目前，我国统一的环境监督管理体制仍然没有形成,国土部门、水利部门、农业部门、建设部门等部门对环境监管均有一定的权力,但各部门职责不明,管理交叉、推诿扯皮、互相掣肘等问题依然存在。实践中，相当数量的污染项目之所以能够上马，根源在于得到有关主管部门或明或暗的支持或放纵。在以上因素的影响下，一些依法不应建设的污染项目得到批准上马；一些超标排污的企业并没有被限期治理和停业关闭；广大污染受害者依然得不到应有赔偿，合法权益得不到保护。

3、环境司法进展缓慢

近年来，环境污染事件多发，自1996年以来，每年都保持着20%以上的增速，但根据统计数据，环境污染纠纷选择司法途径解决的却少之又少。“十一五”期间，环境信访案件数量达30多万件，而诉讼案件不足其中的1%。环境诉讼立案十分困难，立案门槛过高。再加之取证难、鉴定难、胜诉难、执行难等实际困难，一般污染受害者宁愿选择上访通过行政处理，也不愿耗时耗力去打环境官司。同时，由于法律依据不足，人民法院受理公益诉讼也存在重重障碍。

4、环境守法不够理想

邓小平同志曾经指出，“我们这个国家有几千年封建社会的历史，缺乏社会主义的民主和社会主义的法制。”[1]我国国民守法习惯较差，出了问题首先想到的就是托关系，找熟人。多数人在生产建设时不注意遵守环境法律，在受到环境执法处罚时却四处托关系以求从轻发落。更为值得关注的是，在环境污染方面“出事”的企业往往都是当地招商引资项目和纳税大户，他们在距离居民点或者水源地很近的地方建厂开工，即使不断有群众反映污染问题，相关部门却总能给出“环评合格”的结论。这在客观上助长了环境违法行为的发生。

三、如何使环境法治真正管用？

在党的十八大报告将强化生态文明建设纳入全党“五位一体总体格局”的大环境下，我们要以更大的决心和勇气，采取更加有效的措施，进一步推进环境法治建设，使环境法治真正管用。

（一）从环境法治外部推进

1、要真正信仰法律，“把权力装进制度的笼子里”

习近平总书记在2012年12月纪念现行宪法颁布30周年大会上指出：党领导人民制定宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。他在2013年1月22日党的第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上还指出，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。因此，我们必须坚持对法律的信仰，弘扬环境法治观念，严格依法办事，严肃处理任何违反环境法律的人和事。

2、要提高运用法治思维和法治方式的能力

这就要求我们，在遇到发展与环保的矛盾时，首先要查看法律是如何规定的，然后严格按照法律规定处理实际问题。这样办事看似麻烦，却没有后顾之忧；看似增加成本，却省却了以后“摆平”事端的烦恼。只有把建设项目的决策、执行等环节的权力全部纳入法治的轨道，才能确保在环保问题上不“出事”。

3、要全力支持环保部门依法开展工作

各级政府要全力支持环保部门严格按照《环境保护法》、《环境影响评价法》等法律法规进行环境监管，为他们开展工作创造各种有利的条件。

（二）在环境法治内部改进

1、进一步提高环境立法水平

（1）树立正确的立法指导思想。要把环境法律作为深入贯彻落实科学发展观的基本方式和有效载体，通过制度供给、制度导向、制度创新来解决制约环境保护的制度空白、制度缺陷和制度冲突，真正把科学发展建立在制度化的基础上，纳入法治化的轨道内。要善于通过强化环境法治，克服在发展过程中个体行为选择和政府决策行为选择的功利化、短期化、表面化现象，纠正各种重速度轻效益、重总量轻质量、重效率轻公平、重局部轻全局、重当前轻长远的做法，建立健全一整套支持、推动环境保护工作的法律制度体系。

（2）要切实把环境保护法和大气污染防治法等法律修改好。环境保护法作为我国环境保护领域的基本立法，应当以“地方政府对辖区环境质量负责”为重点，建立和完善一系列重要制度。除了在总则部分强化上述原则外，还应当设计具体的条款提出明确要求。例如，明确环境保护目标责任制、建立总量控制指标体系、明确跨界环境责任和协调制度、规定地方政府应当采取措施确保重要自然资源的开发利用要符合规定的环境标准，并协调处理好环境保护法与相关法律规定之间的关系，避免矛盾冲突，使环境保护法真正发挥好解决环境保护共性问题的基础性、综合性作用。大气污染防治法的修改要针对当前雾霾更加严重的现实，提出切实可行的法律对策方案。

还要从我国实际情况出发,切实加强土壤污染、化学物质污染、生态保护、遗传资源、生物安全、臭氧层保护、核安全、环境损害赔偿和环境监测等方面的立法，并在环境技术规范和标准体系上加速弥补规范空白。

（3）要支持把有利于环境保护的环境政策尽可能转化为环境法律。这样做有利于解决企业守法成本高、违法成本低的老大难问题。同时，要加快出台环境税、资源税等环境经济政策，推进淘汰技术落后、污染严重、浪费资源的企业，为环境法治发挥作用创造良好的外部条件。

（4）要争取在其他法律中规定有利于环境保护的实质内容。从一定意义上讲，在其他法律中规定有利于环境保护的措施，对解决环境污染问题，比起仅制定几部环境法律，可能更加管用。例如，在预算法中增加环境保护的条款，必将有利于财政部门加大环境保护的资金投入。

2、进一步促进全民守法

学法、知法、懂法、守法是人们生活和工作的基石，是生命的习惯。为此，要加大教育培训力度,将社会、家庭、学校和单位都作为生态文明教育的重要阵地。要建立全社会参与机制，引导公众参与环保事业。要在全社会营造生态文明的氛围，用环境保护的先进典型引领社会前进进步。

3、进一步严格环境执法

（1）强化政府依法行政。依法行政是依法治国的核心。严格环境执法首先要求政府依法行政，自觉规范行政权力的行使，防止行政权力的滥用。要加大政府的环境责任，对于环境违法行为进行包庇的；依法应当做出限期治理或者责令停业、关闭的决定而未作出的；将征收的排污费或者环境保护专项资金截留、挤占或者挪作他用的，各级党政机关都要给与严肃处理，要给予负责人撤职或者开除处分，其主要负责人应当引咎辞职。

（2）依法推进环境信息公开。保障公众的环境知情权是维护人民环境权的基础。依法推进环境信息公开将有利于强化环境监督，有利于全面落实环境法治。国务院2008年5月1日施行《政府信息公开条例》，推行“以公开为原则，不公开为例外”的原则，追究不公开信息的法律责任，对环保信息公开十分有利。要进一步完善原国家环境保护总局制定的《环境信息公开办法》，为推进环境信息公开做出新的努力。对于伪造或者指使伪造监测数据的，或者依法应当公开环境信息而不公开的，都要依法追责。

（3）强化环境执法能力建设。要切实增强环境执法的能力建设，为打击环境违法活动提供有效的人财物保障，让环境执法部门成为一支有震慑力的高效率的环境执法力量。

4、进一步推进环境司法

要按照习近平总书记提出的“要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，所有司法机关都要紧紧围绕这个目标来改进工作”的要求，进一步推进环境司法工作。

（1）严格实施惩治环境犯罪的刑法规范。在刑法修正案（八）对重大环境污染事故罪进行修改后，最高法院和最高检察院联合公布实施了新的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，该司法解释降低了环境污染刑事责任追究标准，明确了追究环境刑事责任的具体要求，加大了对环境犯罪行为的惩治力度，各级司法机关要严格、公正司法，切实推进环境刑法规范的落实；

（2）让环境侵权者依法承担相应的民事侵权责任。最高法院于2013年3月启动新民事诉讼法司法解释起草工作，对包括公益诉讼在内的多项新制度的适用进行细化，并明确污染举证责任分配、污染因果关系认定、损害赔偿范围确定、环境侵权责任承担等重大问题，这些举措将为开展环境审判提供更加有利的依据。

（3）进一步加强环境行政审判，依法纠正政府违反环境法律的具体行政行为，从司法角度促进政府更好地执行环境保护法律法规。

（4）积极建设环保法庭。在环境形势依然严峻，人民维护环境权益的呼声日益高涨之时，人民法院要与时俱进，加快环保法庭建设，为开展环境审判提供可靠的组织机构保障。

5、进一步强化监督

在环境压力日益加大的情况下组织经济建设，我们还要运用底线思维的方法，决不能允许突破环境法律这个底线。为此，我们必须强化环境法律实施情况的监督。各级人大要强化对政府实施环境法律情况的监督检查。还要强化党委组织部门、纪检部门对领导干部遵守环境法律情况的监督检查。各级领导干部一定要带头依法办事，带头遵守环境法律。各级组织部门要把能不能依法办事，能不能遵守环境保护法律法规作为考察识别领导干部的重要标准之一。如果解决了这个问题，必将有效推动我国环境保护工作在现有基础上再上一个新的台阶。

作者：孙佑海

国家环境咨询委员会委员、最高法院中国应用法学研究所所长

                 2013年7月9日 （定稿）