邹伟副院长在第三届环境司法论坛上的主旨报告

充分发挥审判职能作用

为生态文明建设提供强有力的司法保障

——在第三届环境司法论坛上的发言

贵州省高级人民法院常务副院长  邹  伟

女士们、先生们，朋友们：

　　值此盛夏时节，来自全国各地的司法界专家、法学界精英，聚首林城贵阳，出席第三届环境司法论坛，这不仅是环境司法理论界实务界共同的大事，更标志着环境司法发展新的里程碑。我谨代表贵州省高级人民法院，对论坛的举办表示热烈的祝贺！向所有参会的嘉宾，表示真诚的欢迎并致以由衷的问候！对中华环保联合会和武汉大学环境法研究所给予的帮助和支持，表示衷心的感谢！

　　生态文明是建立在工业文明基础之上的文明形态，这种文明形态追求有效的经济增长、公正的社会环境和人与自然的和谐。建设生态文明，关系人民福祉，关乎民族未来。我国确立的“五位一体”总体发展思路，把生态文明建设放在了与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设同样的高度，这是对人与自然关系的科学认识，是贯彻落实科学发展观的具体体现，是实现“中国梦”的必然要求。在新的形势下，如何发挥审判职能作用，促进生态和谐，建设美丽中国，是人民法院面临的新课题和新挑战。为此，环境司法论坛应运而生。自2011年首次举办以来，在各方的努力下，取得了丰硕的成果，环境司法论坛成为环境司法实务界和理论界交流审判经验、研讨现实问题、展示建设成果的重要平台，对宣传普及生态文明理念，完善生态文明司法保障，发挥了积极作用。

　　贵州法院历来高度重视环境保护工作，早在2007年就成立了贵阳环保“两庭”。截止目前，贵阳环保“两庭”已经审理了涉环保案件630余件，惩处破坏环境犯罪分子477人，在全国法院创造了多个第一，形成了环保审判工作的“贵阳模式”，促进了贵阳市生态文明建设的发展。“贵阳模式”为环境司法论坛提供了可资借鉴的新鲜经验，环境司法论坛为“贵阳模式”提供了充分的理论支持和有益的实务引导。这是理论界与实务界积极互动的有效尝试。在生态文明贵阳国际论坛召开之际，选择贵阳作为第三届环境司法论坛举办地，可谓恰逢其时，适得其所。本次论坛将主题确定为“生态文明建设的司法保障”，联系第一届的主题“环境司法专门化和环境公益化”和第二届的主题“环境能动司法的理论与实践”，我们应当得到这样一个清晰的认识，人民法院在生态文明建设中应有所为，也必有所为。下面，我结合贵州法院生态文明建设的司法保障实践，谈几点看法。

　　 一、严惩生态环境违法犯罪行为，坚决维护生态安全

　　《斯德哥尔摩人类环境宣言》规定，环境权是人类一项基本人权。我国《宪法》第二十六条也明确规定，国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。可以说，良好的生态环境是人类生存和延续的基础。依法严厉惩处破坏生态环境的违法犯罪行为是人民法院的重要职责。面对环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，人民法院要树立生态文明理念，严格执行最高人民法院、最高人民检察院《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，加大对生态环境领域内违法犯罪行为的打击力度，以儆效尤，保障生态文明建设健康发展。

　　打击犯罪要和行政处罚相结合。人民法院要通过审理好环境行政案件和审查好非诉环境行政案件，有效弥补刑事职能遗留的环境治理空间；对那些不能进入刑法评价范围的轻微环境违法行为，要依法支持环境行政执法机关履行管理职责，依法支持行政机关的处罚措施，避免因为违法行为成本太低，打击力度不够，演变成久治不愈的环境整治顽疾。对那些需要承担民事赔偿责任的，坚决依法判决赔偿，形成刑事、民事、行政责任的立体架构。

　　依法裁判要和部门协作相结合。我国刑法规定了70多个生态环境罪名，这些犯罪行为的认定专业性强、学科跨度大、调查取证难。人民法院要通过强化证据裁判意识，确保审判的案件事实清楚、证据确凿充分，推动环保、公安等行政执法部门进一步树立证据意识和程序意识，保证人民法院在裁判时依法严厉惩处违法犯罪行为，避免因为证据不足造成打击不力。

　　惩治污染环境犯罪要和打击职务犯罪相结合。环境污染事故的发生，往往伴有职务犯罪行为。法院一方面要严厉制裁污染环境、破坏生态资源、非法猎捕、杀害、毁坏国家重点保护的珍贵动物、植物等违法犯罪行为，另一方面要严厉惩治国家工作人员玩忽职守、滥用职权，以及帮助破坏能源资源和生态环境犯罪分子逃避处罚等违法犯罪行为，做到既要严惩污染环境犯罪，保护绿水青山，也要严惩职务犯罪，保障吏治清明。

　　 二、推进环境公益诉讼，维护人民群众环境基本权益

　　近年来，各地法院结合实际进行探索，先后审理了一批环境公益诉讼案件，有效推动设立了环境公益诉讼制度。但是，由于《民事诉讼法》对公益诉讼制度规定得较为原则，需要在司法实践中进一步完善。

　　要进一步降低公益诉讼门槛，解决起诉难的问题。环保官司难打，难在公益诉讼原告主体资格问题。环境污染涉及不特定多数人利益，如果对原告主体不加限制，势必造成滥诉，浪费诉讼资源，也容易造成社会问题。《民事诉讼法》第55条规定公益诉讼原告主体是“法律规定的机关和有关组织”，理论界和实务界对“有关组织”的理解也是莫衷一是。从审判实践来看，应该结合正在进行的《环境保护法》修正工作，适当降低公益诉讼的门槛，进一步解决长期以来因缺乏适格原告而维权不畅的问题。全国第一部“绿色地方法规”《贵阳市促进生态文明建设条例》，对环境公益诉讼原告主体、受案范围、诉讼类型等作了规定，为法院推动公益诉讼司法实践提供了支撑。截止2012年底，贵阳环保法庭审理了11件公益诉讼案件（2013年新收两件，按照新民诉法的规定，两案原告均非个人），原告主体有国家机关、事业单位、环保组织和环保志愿者个人。在审判实践中，逐步确立了原告主体资格认定的“关联性审查”原则，明确了国家机关、事业单位的关联性在于是否负有环境监管职责；环保组织的关联性在于是否在贵州开展了相关业务；而确认志愿者个人有原告资格，就在于他是否在“环保志愿者行动”中认领了被污染水域，负有监督的职责。我们认为贵阳法院的做法宽严有度，实践中也取得了较好的效果，值得认真挖掘并借鉴和推广。

　　要进一步完善公益诉讼程序，解决审理难的问题。相对于一般侵权行为，环境侵权案件具有专业性强、取证难度大、修复成本高甚至不可逆的特点。环境公益诉讼要针对上述特点完善相关的诉讼程序和制度，其中至关重要的是证据制度。环境侵权诉讼要根据侵权行为与损害后果之间的因果关系以及损害后果大小作出判决，因此，一方面要强化证据保全等法院依职权取证的权力，另一方面要积极研究引入专家证言的可行性，利用专家的专业知识辅助审判，以解决取证难、取证成本高的难题。此外，还要协调有关部门，尽快建立环境污染损害，尤其是自然资源、生态环境损害的评估机构和评估体系，以确定环境侵权行为的损害后果，为法院判决提供科学依据。为防止环境损害进一步扩大，有些法院已在尝试环境侵权诉前禁令，但各地的做法不一，程序不同，有必要推动出台全国法院统一适用的司法解释。

　　要进一步探索环境公益行政诉讼，解决民事诉讼效能不足的问题。环境纠纷的产生，不少与当地涉环保行政机关的不作为或者乱作为有关。赋予有关主体原告资格提起行政公益诉讼，对促进行政机关依法行政，事前预防和减少损害具有积极作用。应当把行政机关作出的行政许可、环境影响评价、环境规划等对环境有重大影响的行政行为，纳入合法性审查范围，切实监督行政机关依法行政。要加大环境信息公开案件的审理力度，按照“公开是原则，不公开是例外”的原则依法裁判，切实保护公众环境知情权和参与权。
　　 三、坚持能动司法，切实化解生态环境矛盾纠纷

　　环境污染问题涉及面广，事关生活安全、居住安全、生产安全等人民群众的切身利益，处理稍有不慎，极易引发群体性事件，影响社会稳定。在环境纠纷解决过程中，人民法院要重视能动司法的作用，既要有效往诉前诉后延伸审判职能，也要注意司法功能的边界，加强做好调解、协调、和解工作，并通过司法建议推动建章立制工作，在有效保护生态坏境的同时，努力实现定分止争、案结事了。

　　要建立环境纠纷预警机制。政府主导、公众参与、司法保障，是建设生态文明的路径选择。人民法院化解环境矛盾纠纷，应当与环境监管部门以及社会公众一道，建立三者之间相互联动的环境纠纷预警机制，掌握群众诉求，了解污染源头信息，实现信息互通，为及时预判、应对环境纠纷打好基础。积极开展资源环境纠纷预警排查，对重点地区、重点行业和重点企业的突出问题及时开展风险评估，采取有针对性的预防和化解措施，从源头上减少此类案件的发生。充分利用执法部门的专业人才和信息优势，加强与环保执法部门的信息交流与信息反馈，积极为案件审判提供有益的帮助。通过对个案的剖析和对日常审判执行工作的研判，密切关注各类可能危及生态文明建设的法律政策风险，及时向政府和相关企业提出司法意见和建议，为政府决策提供参考，并帮助相关企业完善内部治理机制，防范环境风险。

　　要建立环境纠纷提前介入机制。针对环境污染群体性事件，人民法院应当贯彻预防为主的环境法基本原则，建立提前介入机制，争取使矛盾纠纷化解在诉前，避免影响社会稳定。化解环境纠纷，必须综合考虑污染治理、损害赔偿、企业生产经营等问题，既要维护人民群众环境权益，也要考虑企业的经营发展，依法实现可持续发展。2011年，贵阳法院利用生态环境保护“三联动”工作机制，提前介入涉及5000多村民的“好一多”公司水污染事件和涉及900多名养殖户的乌江死鱼事件，及时化解了纠纷，既满足了群众的合理诉求，也维护了企业的正常生产。根据这两个案件的经验，贵阳法院出台了《重大、群体性环境纠纷协调工作规则》，值得进一步总结提升。

　　要构建环境纠纷多元化解决机制。要整合各级组织和社会各界的力量，促进各种纠纷解决方式相互配合、相互协调和全面发展，形成化解环境纠纷的整体合力。要强化调解在解决矛盾纠纷中的作用，采取包括委托调解、独立调解员调解、中立评估、司法确认等方式来化解环境纠纷。要鼓励和引导人民群众通过仲裁、行政调处、人民调解、商事调解、行业调解以及其他非诉讼纠纷解决方式化解矛盾。要建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制，指导各种纠纷解决机制的组织和程序制度建设，确保司法政策适用的统一性和协调性，努力使每一个案件都能得到公正妥善解决。

　　要完善农村环境保护机制建设。各种自然资源、自然生态支撑系统主要在农村，农村环境的优劣直接决定我国环境的品质。要妥善处理好退耕还林，农药污染、生态防治等方面的案件，依法支持农村发展生态农业。要妥善审理好涉乡镇企业环境污染案件，既要依法处理环境污染行为，也要依法推动乡镇企业改造升级，妥善处理好产业发展与环境保护的关系。

　　 四、深化司法改革，创新生态环境审判工作机制

　　环境司法的功能是要在实现惩治、预防和教育职能的同时，通过司法审判，使遭到破坏的生态得到恢复。人民法院要为生态文明建设提供法律支持，就必须围绕修复被破坏的生态这一目标，深化改革，锐意创新。

　　探索建立环保案件跨行政区域集中管辖机制。环境污染具有跨区域的特点，由于行政区域的限制，跨区域污染往往得不到很好的解决。贵阳环保“两庭”五年来的成功实践表明，对环保案件实行跨区域集中管辖，可以很好地解决因行政区划而导致的环境司法标准不统一、执法尺度不统一等问题，以及可能产生的地方保护问题。此外，实现集中管辖，专司环保案件审判，还能培养素质较高、审判经验丰富的环保法官队伍，为实现环保审判专业化发展奠定人才基础。

　　探索建立生态环保案件判决的执行机制。在民事诉讼中，承担侵权责任的方式有排除妨碍、恢复原状、赔偿损失等，刑事诉讼也主要是判处自由刑和罚金刑。针对环境案件的特殊性，要创新判决方式，树立起以修复生态为目标的生态司法理念。在刑事案件中，除自由刑和罚金刑外，可以引入行为罚的方式，判处被告人补种树苗、修复植被等。在民事诉讼中，可以将“排除妨碍”、“恢复原状”改造成为可供监督执行的判决方式。例如，针对修复难度大的污染行为，考虑实行“替代执行”，由有资质、有技术、有能力的个人或者企业代替修复被污染的区域，产生的费用由被执行人负担。

　　探索建立生态修复基金制度。在环境公益诉讼案件中，涉及到排污企业违法排污对环境造成损害，代表公共利益起诉的原告提出了损害赔偿，但按照公益诉讼规则，该赔偿款不能归于原告，应当用于生态修复。在审理的盗伐、滥伐林木及非法占用农用地犯罪等刑事案件中，法院也判处了罚金，这些罚金也应当用于修复被破坏的生态环境。贵阳法院在这方面做了有益的探索，向贵阳市政府申请设立了生态修复基金专户，专项用于生态修复。此外，还可以探索建立企业污染救助基金和企业排污强制保险制度，为无力执行法院判决的排污企业进行赔付或者从保险金中支付赔偿款，用于生态修复。

　　探索建立生态环境审判工作的公众参与制度。要想真正治理环境污染、环境破坏，公众参与必不可少。要建立以公众权利为本位的参与制度，确认和保障包括环保组织在内的社会公众在环境保护中的知情权、参与权以及通过司法等途径获得救济的权利，逐渐改变公民义务为本位的环境司法现状。人民法院要通过扩大人民陪审员参与环保案件审判的范围、引导群众旁听环保案件审理等方式，不断提升公众的参与度。

　　女士们、先生们、朋友们，建设生态文明是全社会、全人类的共同事业，为生态文明建设提供司法保障，是人民法院的重要历史使命。我们一定要不辱使命，勇于创新，奋发进取，扎实工作，为建设美丽中国，为全世界生态环境的不断改善作出应有的贡献！

　　谢谢大家！