（下）专题论坛三：实现“十二五”环保目标任务的法治保障

中国政法大学教授王灿发

王灿发：化学企业如何防范法律风险？

中国政法大学教授王灿发：尊敬的主持人、尊敬的各位朋友，下午好！今天这个论坛是围绕实现“十二五”环保目标任务的法治保障，而要实现“十二五”的环保目标，对于化学品的控制是非常重要的，而且现在我们国家环境的污染主要还是化学物质造成的污染，所以这里面，我们又要结合法律来谈。因为我的专业就是搞法律的，所以又要跟法结合起来，所以就要谈一谈化学品生产与侵权责任法及其法律风险防范。

我不知道在座的有多少企业，他们好象特别对怎么防范企业来承担责任负责关注。因为每当发生化学品事故之后，总有一批人被送到监狱里去，所以就对这一点特别关心。当然，环保部门也特别关心这一点，就是发生了化学品事故以后，往往都有环保部门监管失职，也要进监狱。所以，在这一点上，大家都很关注。今天在座的有好多专门搞《环境保护法》的，当然，有的不是搞法律的，所以，我讲的主要是对不是搞《环境保护法》的人讲的。因为学《环境保护法》的，或者是搞《环境保护法》研究的，基本上对这一点比较了解。

我大致讲这几个方面，一个是引子，然后是立法，之后会解释几个问题。

2005年11月13日，中石油吉林石化公司双苯厂发生爆炸，导致100多吨苯、硝基苯和其他有毒化物质泄漏到松花江，造成了重大环境污染事件。此次重大污染事故造成哈尔滨市停水四天，哈尔滨市的直接经济损失大约15亿元人民币，整个事故造成的损失达到100多亿元。但是在这里面，我们还没有算另外一个成本，就是我们对俄罗斯那边做的工作，本来咱们特别害怕俄罗斯对我们提起诉讼，跑到俄罗斯那边去给人家买设备，让人家进行检测，这些费用都没有算进去。

像这个图片是发生在云南，云南阳宗海砷含量超标水体污染严重。2008年9月，环保部门监测到阳宗海水体砷浓度出现异常波动，并对入湖河道沿岸企业进行紧急检查。初步确定，污染主要来源是云南澄江锦业工贸有限公司。到后来，这个阳宗海的污染有一批人，包括这个工厂的人被定罪判刑。

下一个也是造成了很大影响的，就是盐城水污染事件。2009年2月20日清晨，江苏盐城市取水口水源遭严重污染，一度造成全城停水。这也是由于化工厂造成的，老百姓到商场里大量购纯净水，把超市里的水都给买完了。由于这一事件，原盐城市标新化工有限公司董事长胡文标犯投放毒害性物质罪，判处有期徒刑10年，生产厂长兼车间主任丁月生犯投放毒害性物质罪，判处有期徒刑6年。

下面一个例子发生在湖南，浏阳镉污染事件。2009年7月29日曾有人将一村民尸体太到镇政府声称该人死于镉污染。7月30日，湖南省浏阳市镇头镇上千名村民因污染问题分别围堵镇政府、镇派出所。7月31日对工厂周围村民进行尿镉检测，2888人中尿镉超标509人。你看化工厂的废水，以及排到河里面的颜色，都是明显污染的症状，这张图片是尿镉检查在医院治疗的村民。

还有一个例子，这个影响更大。2010年7月3日，福建紫金矿业紫金山铜矿湿法厂发生严重的含铜废水泄漏事故，9100立方米废水排进汀江流域。沿岸及水库养殖的约400万斤鱼被毒死，当地居民不敢饮用自来水，靠买瓶装水生活。造成直接经济损失3000多万元。由于这个事故，上杭县环保局紫金山环境监理站站长包卫东犯环境监管失职罪，被上杭县法院判处有期徒刑2年3个月，上杭县环保局紫金山环境监理站副站长吴胜隆犯环境监管事失职罪被判处有期徒刑1年9个月。上杭县环保局原局长陈军安有期徒刑19年6个月，并处罚金1万元、没收个人财产16万元，追缴犯罪所得。上杭县环保局原副局长蓝勇有期徒刑9年，并处没收个人财产1万元，追缴犯犯罪所得。无论是企业，还是监管部门的工作人员，都是有很大风险的。

但是这一个就有点匪夷所思了。2010年7月16日，大连大窑湾港发生爆炸起火，中石油大连石化分公司的大量原油流入大海，污染海域430平方公里，给水产养殖业造成重大损失。

上面我们讲的一系列例子，说明了现在我们化学品污染的严重性，但是我们对化学品管理有没有立法呢？我们现在的立法现状是这样的，中国目前还没有制定一部《化学品管理法》。在很多国家都有专门的《化学品管理法》，但是在咱们国家就没有这样一部专门法律，为什么没有？当然这里头原因很复杂，这部法律由谁来主导起草？原来化工部存在的时候，环保部门要起草《化学品管理法》，化工部会说我是管理化学品的，为什么由你来起草。后来化工部并到发改委里了，起草了《化学物质污染防治法》，起草了好几年，最后也没有送上去，环保部在这个方面还是很积极的，由于各个部门在这里争权，所以导致很多法立不起来。所以，现在咱们国家化学品泛滥，污染事件层出不穷，就是由于我们缺乏这方面的立法，管理不严、管理不系统。

对化学品的管理，现在主要集中在危险化学品管理上，对一般的化学品不怎么管理，这些危险化学品包括爆炸物品、压缩气体和液化气体、易燃液体、易燃固体，自燃物品和遇湿易燃物品等。对危险化学品管理的立法主要是2002年2月4日国务院颁发的《危险化学品安全管理条例》，新修订的条例将于2011年12月1日生效。这一个立法，我认为是所有立法当中部门分工最明确的一个立法。因为它经常出事故，要追究责任的时候，如果责任不明确，特别难追究，所以谁管哪一块，里面列得特别清楚。

《固体废物污染环境防治法》和《危险废物经营许可证管理办法》规定了对危险飞舞的管理要求和违法责任。危险废物是指列入国家危险废物名或者根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险性的废物，其中绝大部分都是化学废物。这些是对化学品废气了之后，来管理的一部法律。

还有一部专门管理化学品的就是《消耗臭氧层物质管理条例》，这些化学品对臭氧层有害，但是对人不一定有害，比如像清洁剂，还有云南白药喷雾剂里面都有消耗臭氧层的化学物质。这个是我从头到尾参加起草的条例，也是围绕适应国际公约的需要。

原国家环保总局于2005年8月18日还制定了《废气危险化学品污染环境防治办法》，还有监控化学品管理条例，以及新化学物质环境管理办法》。其他立法规定了有化学品生产、经营、运输、废物处理过程中造成危害的民事责任，都作出了有关化学品污染的规定。

《侵权责任法》的第九章规定了“高度危险责任”，高度危险责任是指从事高空、高压、易燃、易爆、剧毒、放射性、高速运输工具对等对周围环境有高度危险的作业对他人造成损害的赔偿责任。第72条规定占有或者使用易燃易爆、剧毒、放射性等高度危险物造成他人损害的，占有人或者使用人应当承担侵权责任，但能够证明损害是因受害人故意或者不可抗力造成的，不承担责任。被侵权人对损害的发生有重大过失的，可以减轻占有人或者使用人的责任。第74条规定，遗失、抛弃高度危险物造成他人损害的，由所有人承担亲前责任。所有人将高度危险物交由他人管理的，由管理人承担侵权责任；所有人有过错的，与管理人承担连带责任。

《侵权责任法》第八章规定了环境污染责任。第65条规定，因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。第66条规定，因污染环境发生纠纷，污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。第67条规定，两个以上污染者污染环境，污染者承担责任的大小，根据污染物的种类、排放量等因素确定。第68条规定，因第三人的过错污染环境造成损害的，被侵权人可以向污染者请求赔偿，也可以向第三人请求赔偿。污染者赔偿后，有权向第三人追偿。这一个我觉得用词用得不是太好，就是他把排污者规定成污染者，有的时候排污者不一定是污染者，有可能污染是别人造成的，比如说本来有排污责任，结果被施工人员给挖断了，那到底谁是污染者，所以我觉得起草的时候还是有问题的。但是，不管是谁造成的，你找不到第三人，只要谁排的污，你可以找他先赔偿，等到他赔偿以后，再去追偿。

这里需要探讨几个问题，就是不违法为什么还要承担侵权责任？从上面的立法当中，我们就看到了，既没有故意和过失，也没有要求说违反法律规定造成环境污染损害的，要承担责任。所以，为什么合法排污还要承担法律责任？这里我简单地讲几个理由，一个是合法排污的判定依据是污染物排放标准，一个企业是合法的排污还是违法排污，拿什么判断呢？是看他的排污是否符合排放标准，而排污标准只是一个相对安全标准，它不是根据只要符合标准就不会造成污染来规定的，而是根据经济技术条件规定的。比如像造纸废水，如果按照最好的可以零排放，但是在咱们国家能规定零排放吗？不能，如果规定了，那些造纸厂都要关门，所以这种情况下，它并不是一个完全安全的标准，而是一个相对安全的标准。

再有，当环境容量一定的时候，众多的合法排污仍然会超过环境容量造成污染。沿河一百个企业，即使每一个企业都达标，但是所有的企业排污的容量还是达到了这个标准，下面的责任由谁承担？

再一个，环境污染具有累计效应，一时的排污达标，并不能保证长期积累后不造成危害。比如说刚才介绍的阳宗海的污染，短期的排放是不会造成污染，但是长期积累的排放肯定会造成污染。

还有，如果说让合法排污者承担责任不合理，让无辜的受害者承担危害后果就更加不合理。你生产赚钱了，你还不承担责任了，我在这儿好好地生活，又没有赚钱，也没有影响谁，你让我承担合理吗？所以，这种情况下，两害取其轻，谁的肩膀更能承担责任，就让谁承担。

第三人的责任为什么让无过错的企业来承担？《侵权责任法》第68条规定，因第三人的过错污染环境造成损害的，被侵权人可以向污染者请求赔偿，也可以向第三人请求赔偿。污染者赔偿后，有权向第三人追偿。《水污染防治法》第85条第4款规定，水污染损害是由第三人造成的，排污方承担赔偿责任后，有权向第三方追偿。我是赞成这一条的，比如说石油公司的输油管道经过了一间田地，偷油的人去挖这个管子偷油，结果造成了石油的泄漏，这种情况下，受害人可以先让石油公司赔偿，再去找偷油。一般的偷油的找不到，找到的话，偷油的有几个有钱的？所以，这种情况下，基本上这个钱要不回来。所以，这应该是保护弱势群体的一个条款，在这种情况下，排污者往往都有一定的过失，比如说你的管道你为什么不看好让人家偷了？你没有尽到注意义务。法律的规定是在各种利益衡量下的一种选择，它反映着不同利益博弈的结果，所以在这种情况下，立法里头有为弱者、有为老百姓说话的，可能就作出这个规定。如果是企业的代表在里头，比较强势，可能就变成另外一种情况了。

化学企业如何防范法律风险，我列了这么几条：始终要把预防放在首位；始终履行高度的注意义务；与人合作时，要了解合作伙伴的真实能力，不能为降低成本而与不诚信和无资质的单位或个人合作；要有应急方案，一旦有事故，不打无准备之仗；向环境法专家咨询，了解应对之策；参与立法，争取在立法中反映利益诉求。

好了，我就讲这些，谢谢大家！

北京盈科律师事务所资源与环境中心主任赵京慰

赵京慰：构建一套有效的环境法治防线

赵京慰律师：尊敬的主持人、尊敬的各位领导、各位专家，各位来宾，大家好！我是北京盈科律师事务所资源与环境部的赵京慰律师，我今天报告的题目是《我国环境法治的现状与改进》，环境是人类栖息和赖以生存的家园，为了防治环境污染保护生态安全，构建一套有效的环境法治防线。

第一，我国环境法治的现状，环境法治的架构是否形成，可以从基本原则方针、环境法律制度等方面进行保障。基本原则方针，近年来，我国在新时期的环境制度方面做了比较大的调整。05年，国务院关于落实科学发展观、加强环境保护的决定中提出，以科学发展观统领全国的工作，提出经济社会发展必须与环境保护相协调。07年节能减排综合性工作方案中提出坚持节约发展、清洁发展、安全发展的方针，这些原则和方针是对以往经验教训总结归纳的结果，是与目前环境形势日益严峻的客观需要相适应的。

第二，在环境监管体制方面。咱们国家在横向上，有关的环保部门统一监督管理，其他有关部门分工负责这么一个协调机制，纵向上形成了一个各级政府和有关部门分级负责的体制。为了克服地方保护主义的顽症，近期又采取以下几个方面的改革。第一是加强对地方环境保护工作监管的力度，提高环境保护监管的效率。第二是为了克服基层执法力量薄弱和执法难的现象。一些地方政府正在进行环境保护行政主管部门垂直管理的试点。第三是为了克服利益保护主义正在责任制，受GDP至上影响的干扰，很多部门对于环保监管的效果力不从心。第四，我国在环境立法方面加强了综合性和专门性两个方面的建设，在综合性的方面，包括环境影响评价法，又扩展了环评制度适用领域，通过立法以及司法解释的方面，在环境污染无过错的基础上，对因果关系规则等方面进行了明确。近年来，已经建立了环境污染防治、生态保护法律制度和自然资源保护法律制度等几大体系，法律框架已经具备。但是，与此同时，为了应对我国日益严峻的环境污染形势，很多在其他国家被证明行之有效的制度设计，目前仍急需引进和设计。由于环境污染具有经济学中外部性的特点，环境公益诉讼恰恰在克服环境污染外部性方面具有独特作用。除了我国部分环保法庭对环境公益诉讼进行了尝试以外，在绝大多数的司法机关，环境公益诉讼仍然是禁区。

第二部分，我国环境法律的不足。环境法制的架构基本形成，并不等于说环境法治已经相当完善。包括第一个是立法体系不协调，缺乏可操作性。以水资源保护为例，我国现有的关于水资源保护的法律有四部，分别是《环境保护法》、《水法》《水污染防治法》和《水资源保护法》，学界普遍认为这四部法律之间还存在一些问题，因此在注重全面性的同时，更要注意协调性、衔接性和可操作性。在一些实践中暴露出来的问题，没有能够通过司法解释、操作规程等形式进行有效更新补充和完善，这也是目前环境执法问题在当下日益凸显的一个重要的原因。

第二个不足，也体现在司法救济措施孱弱，环境救济机制不足。有些司法机关不仅无法有效保护公民的合法权益，甚至也无法保护公民的生命权、健康权等基本的人格权利。法官在司法裁判过程中，尤其是在取证责任分配转换过程中，仍然是从探究事实真相的角度来认定事实，很多情况下，没有贯彻取证责任倒置和依法推定，客观上造成了污染者违法成本非常低，重大污染事件层出不穷。当然了，公民的环境保护意识淡漠，环境污染损害赔偿意识不足，遭到环境污染的时候，忽视司法环境救济途径，一定程度上也导致了环境司法的正义没有得到充分实现。

第三个不足，体现在环境执法不力。各地的环境力度不均衡，也导致了现有众多环境法律不能付诸现实。环境执法不仅仅是一个法律问题，而且关系到政治、经济、社会各个方面的综合问题。环境执法难也是一个普遍现象，造成这个局面的原因是多方面的，首先企业环保意识淡漠，我国目前构建的环境保护体制和机制方面的障碍则是影响环境执法的内在因素。经济发展方式的转变以及与之相适应的党政干部的选拔任用这种标志的转变，则是环境执法出现根本性改观的现实突破口。

第三是对完善生态环境法治的建议。中国的环境法治完善之路很漫长，当务之急，我觉得可以从以下几个方面进行改进和完善。

首先，在环境法治理念这个方面，应当继续推动用立法的方式确定公民的环境权，并将可持续发展原则贯穿于具体的政策和整个环境法律体系之中。其次，在具体法律制度方面，在宏观上应该进一步完善环境法律体系，重视环境程序立法和环境民事立法，改变由管理部门起草法律草案的方式，同时借鉴国外先进经验，做好履行国际公约和国内立法工作。微观上，应该是弥补法律空白，加强法律规范的可操作性，及时修改与实际情况不相适应的规定。进一步重视经济调整手段，完善排污收费制度，同时探索环境税等相关制度。第三在环境司法和执法方面，应该逐步开展以下工作，一是建立环境诉讼的标准范围和程序，明确环境保护社会团体的法律地位，承认他们的社会作用，建立良性循环的公众监督法律机制。二是鼓励律师参与环境侵权案件的机制，环境侵权案件通常是污染者财大气粗，受害人较为分散，受害者基于经济压力，放弃权利主张也非常常见。众所周知，律师在维护弱势群体环境权益方面有相应的作用，虽然环保律师也可以为污染受害者提供免费的法律援助，但是就全国范围内众多的污染事件而言，免费的法律援助还是不够的，我们认为环境侵权应当借鉴知识产权领域相关的制度设计模式。这样操作才能有利于激发律师群体对污染企业的环境违法行为进行经常性的监督，也才能逐步建立起受害者与污染者在法律上的对抗机制，才能保证环境法律的正确实施。第三，在环境司法和执法方面，应当做得着力统一和公正。对于环境污染而言，无论污染者是国有企业还是民营企业，无论中国企业还是外国企业，都应制定统一的标准。第四，在公众参与和手法方面，公众的作用，我认为还没有得到应有的发挥，主要表现一个是在公众参与环境影响评价之外的一些环境监督活动里面，还缺乏程序性和保障性的法律，有利于公众主动参与的机制还没有形成，缺乏系统的环境文化培育机制。从其他国家的经验来看，环境污染问题的解决离不开公众的参与，甚至可以说需要一场环境保护社会运动来提升各方面的环境意识。对此问题，我认为需要制定专门的环境保护公众参与的法律来予以解决。

综上所述，在依法改善环境保护领域尚有大量的工作需要推进，我希望律师行业更多有识之士更多地关注环境领域，并且置身其中，为我国的环境事业发展贡献力量，谢谢！ 姜兴长：最后再次感谢各位嘉宾的精彩演讲，感谢在座各位的积极支持，我们的专题论坛到此结束。