（上）专题论坛三：实现“十二五”环保目标任务的法治保障

专题论坛三由十届全国人大环境资源委员会主任、中华环保联合会名誉主席毛如柏主持。来自环保部、最高法院、北京大学、政法大学等多家单位的领导、法官、学者就实现“十二五”环保目标任务的法治保障进行了探讨。

空军原参谋长助理、中华环保联合会秘书长顾问吕克勤

吕克勤：三方面促使企业更好履行环境责任

【空军原参谋长助理、中华环保联合会秘书长顾问吕克勤】：尊敬的主持人，各位嘉宾、各位朋友们，大家好！“十一五”期间我国的环境保护工作取得了重要的进展，然而环境问题依然突出，任务仍然十分艰巨。

“十二五”环境规划提出了建立资源节约型、环境友好型社会的重要理念。今年是“十二五”开局之年，围绕着本届论坛的主题，今天我与大家探讨的是绿色发展的企业责任问题。我想从三个方面来阐述一下。

一，什么是企业的环境责任；二，我国当前企业环境责任的现状；三，如何使企业更好地履行环境责任。

下面谈第一个问题，什么是企业的环境责任？以实现可持续循环经济发展的目标指导下，企业作为以获取利润、盈利为目的的经济组织，其环境责任的重要性也在日益凸显。企业环境责任是企业社会责任的重要组成部分，是指企业在生产经营过程当中，除了要考虑投资人的利益和企业本身的利益之外，还应考虑对社会环境所产生的影响，应考虑并采取适当的措施，避免对他人及社会公众产生不利的影响。

当前，随着经济的快速发展，部分企业在追求自身利润的驱使下，对资源的无度索取，对环境的肆意破坏，使我国的生态环境面临越来越严重的考验，使社会的稳定性也受到了越来越严重的威胁。因此，企业社会责任中的自然合理利用与环境保护责任显得尤为重要。而企业环境责任不仅关系到企业的长远发展，也关系到社会的可持续发展。

下面我讲第二个问题，我国当前企业环境责任履行现状。中华环保联合会法律服务中心对环境污染案件在深入现场调研中发现，大部分污染案件都是由于企业环境责任缺失而造成的，相当部分企业对其环境责任的履行是不及格的。下面我们就拿第四案例来与大家一起分析探讨。

第一个案例，就是河北省石家庄市元氏县化工工业污染地下水。元氏县在河北省石家庄市西北部，从2002年开始，在淮阳镇建设了化工企业，其中最著名的就是河北诚信有限责任公司，作为中国最大的氢化物以及衍生物生产基地之一，其主要产品就是生产有剧毒的并对环境造成严重污染的氰化钠，这个氰化钠是剧毒品，人体吸收千分之一克就会死亡。这些污水直接排到了当地的污水坑，并且没有采取任何的防治措施，使其源源不断向周围和地下渗透。由于剧毒污水长期渗漏，使元氏县淮阳镇有十个村庄的饮用水受到严重的污染不能饮用，三万多村民只能靠买水吃，每户村民每年用来买水的费用至少四百元，这种情况一直延续了十年。同时，这十个村庄的耕地灌水也同样受到严重污染，四万余亩耕地大面积地减产或者绝收。

第二个案例，江西省九江金源化纤有限公司污染鄱阳湖。这个企业主要是以生产粘胶丝等纺织工业产品，根据当地企业介绍，这个企业从老的九江化纤总厂时期就开始了，2006年改制以后，这个金源化纤公司非但没有解决好老国企的排污问题，而且污染问题比以前更为突出。五年来长期向鄱阳湖直接排酱油色的污水，这个图就是当时拍下来的。2010年，前期我们在调研时发现了这一情景。时隔一年以后，我们再到这个企业发现，这个企业的排污管道已经破裂，酱油色水面发出的刺鼻的味道令人作呕，另外这个厂还有一条排污管道是红色的污水。

第三个案例，是江苏省南京秦淮纸业有限公司污染秦淮河。这个纸业公司每天按照专人向新河排放污水长达两个小时，致使新河成为污水河，空气中散发着令人作呕的气味。与新河仅一河之隔的就是四百人的小唐村，这个村有这几年有几十人因为癌症死亡，据推测就是跟这个排污有关。新河的纳污量达到一定的时候，工作人员就打开闸门，直接注入南京的秦淮河，对秦淮河的水质造成严重的污染侵害。

第四个案例，贵州定扒造纸厂污染南明河。我们在定扒造纸厂调研的时候，并没有发现任何的污染事件，夜间调查时发现，这个厂直接将污水排入南明河，形成长长的污染带。2003年，定扒造纸厂因向南明河排放没有处理过的污水，被当地政府下令整改。该厂承诺，如果今后再有此类事情发生，就自行关厂。然而到2010年底，该厂也没有履行承诺。

从以上的案例我们可以看出，只顾眼前既得利益，肆意破坏环境，逃避企业的环境责任，无视公众的环境权益，已成为部分企业的惯常做法。探究这种现象，普遍存在的原因，我归纳了一下几个方面。

一，社会意识缺陷，企业对环境责任的漠视，首先是企业自身对应其承担的环境责任理解不够，缺乏承担环境责任的意识。第一，环境意识缺失。企业在追求自身利益最大化的同时，没有考虑自然资源的合理利用和自然环境的承受能力，大部分企业过度开展自然资源，并向自然界排放大量废弃物，使我们的生存环境日益恶化，生态系统失去平衡。第二，责任意识缺陷。当前，一些企业一味强调追求经济效益，忽视社会责任，为了追求企业利润最大化，不惜损失社会利益，一些企业逃避污染环境所必须承担的责任，将承担的成本转嫁给社会，以获取更多的经济效益，形成了企业污染、政府买单、百姓遭殃的状况。

二，激励和约束机制不完善。由于缺乏强有力的约束机制，造成企业环境承担乏力现状。第一点就是激励机制缺乏，企业往往选择追求经济效益，而本应承担的环境责任转嫁给了社会。第二点就是企业自我约束机制不完善，由于企业环境制度不完善，大部分企业在选择生产原料工艺基础的过程当中，并未过多考虑环境因素，造成资源浪费和大量的污染物的产生，从而给企业的末端治理带来了巨大的压力，高额的环境治理费用、微薄的污染处理效果使得末端治理也形同虚设。此外，企业内部缺乏有效的环境监督机制。企业更多的关注利润获取和生产效益的提高，而对企业活动所造成的环境成本不愿进行控制和量化，从而使企业对环境的一些社会公共财产进行肆意索取和破坏。

三，执法薄弱。有关我国目前普遍存在的环境执法不利的现象，在一定程度上纵容了企业的环境违法行为。

第一，企业守法成本大于违法成本。由于违法成本低，违法者得不到相应惩罚，将企业生产成本转移到社会环境成本中，使企业利益得到了提高。而公众环境利益受到了损害，尤其导致违法企业将行政罚款当做对其非法排污的认可，出现了罚款不断、排污不止的怪现象。违法成本低等于鼓励违法，守法成本高等于鼓励弃法。此外，司法保证环境保护并未产生足够的震慑作用，造成违法企业有恃无恐、肆无忌惮地实施违法行为。

第二，地方政府部门对污染企业不作为。由于社会发展过程中，经济效益与环境利益矛盾的客观存在，地方政府领导存在重经济发展、轻环境保护的认识，甚至不惜牺牲环境为代价换取发展，形成了环保服从于发展，环保为发展让路的思想。第三点，执法体制不畅。由于我国环境行政执法实行统一监管和分工负责相结合的原则，地方环境保护部门仅仅作为当地政府的一级机关存在，帽子和票子都来自当地政府。当环境问题与地方发展目标不一致时，地方政府往往利用自己的行政权力或者潜在的利益关系，迫使属下的环保行政部门就范，导致环境保护部门权力有限。以上种种原因，造成了企业对本应承担环境责任的漠视。

第三个问题，如何使企业更好履行环境责任。

第一点，政府方面。保证可持续发展，在真正意义上实现。政府作为社会资源和自然资源的统筹调配部门，应从根本上摒弃单纯追求GDP的做法，积极扶持绿色企业健康发展，对一些高污染、高耗能的企业坚决予以取缔，实现经济发展、社会发展和环境保护三者的协调统一，使可持续发展的理念得到真正意义上的实现。第二点，积极完善相关制度，推广绿色产业。政府部门可以通过完善相关制度来引导企业发展绿色产业，帮助企业实现经济利益和环境利益的双赢。一，实现经济激励机制，通过应用经济手段引导和激励企业选择对环境友好的生产行为，实现对企业的盈利目的和环境保护相结合，使两者协调统一。二，实行绿色准入制度。通过对市场准入制度进行绿化，促使引导企业承担起环境责任，从一开始就将不符合环保要求的企业拒之门外，使企业自觉绿色环境责任，实现企业在市场竞争与环境保护方面的实质公平，最终实现个体效益和社会整体效益的统一。三，实行绿色税收制度。从税收的强制性角度出发，按照环境资源有偿使用和污染者负担原则，通过对开发、利用、破坏、污染环境的生产经营者征税，迫使企业承担资源开采、环境污染所造成的外部成本，促使企业从自身经济利益出发，选择更有利于保护环境资源的生产经营模式。四，实现环境审计制度。由独立于环保部门之外的专门机构和人员，对环境管理系统和有关经济活动的环境方面加以监督评价，在企业环境责任中就是对企业环境保护状况、环境责任绿色情况与效果，以及环保资金使用情况独立进行审查、分析和评价。要完成相关立法，督促企业承担环境责任。一，加强环境违法处罚力度，完善环境刑事、环境行政、环境民事立法，使环境法律能够对漠视环境的违法企业产生足够的震慑力，在一定程度上减少或者避免环境污染事件的发生。二，提高环境执法部门的执法权能。明确环境执法部门的执法权能、执法权限，将环境执法部门的执法权限以法律形式固定下来，消除环境执法受到其他政府部门、个人或团体的干涉而造成执法不力的隐患，使环境执法部门充分发挥其环境保护职能，捍卫环境法律权威。三，其他相关法律制度的完善。将环境行政与司法保证有效结合，充分发挥司法保护环境的积极作用，及时审判和处罚环境违法企业，对环境违法者构成强有力的震慑。如完善环境公益诉讼制度，使具有行为能力的法律主体有权利代表国家和公众对侵犯其环境利益的违法行为有权进行诉讼，主张公共环境利益。

第二，企业方面，建立绿色发展的意识形态。企业的发展取决于社会环境和公众的认可，企业有义务解决自身发展中带来的各种社会问题，并为解决其他社会问题提供资源，以便创造更好的生存和发展环境。企业应该全面树立绿色的发展观，树立环境就是资源，就是财富、就是生产力的观念。将环境因素纳入企业决策，改变单纯追求利润最大化唯一的效益目标，实现经济效益与生态效益的协调发展。二，形成绿色发展经营模式，建立起绿色发展的环保理念。企业还应通过内部环保体系、环保模式的建立，来保证企业环境责任的承担。第一点，建立清洁生产体系，将循环经济的理念寓于企业的生产环节，提高资源利用效率，减少或者避免污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。二，完善环境信息披露制度。企业定期或者不定期地公开与环境有关的信息，通过环境信息的披露，企业自我施压，将环境保护与其经济效益结合起来，降低企业活动中对环境可能造成的不利影响。三，推行环境会计制度。将环境活动纳入企业会计核算体系，通过对企业自然资源消耗成本、环境污染成本、自然利用率及生产的社会环境进行核算，促使企业在循环经济下切实履行企业环境责任，从而实现竞争中真正的公平与效益。四，建立企业环境监视制度。在企业原有的监视职能基础上，增加环境监视职能，形成企业环境自我约束、自我监督体系，对企业决策是否从事清洁生产、环保设备运行情况进行考察和监督，使企业更直接主动地承担起环境责任。

第三，社会公众方面。完善公众参与机制，使公众及其代表依据国家环境保护法律法规赋予的权利义务，通过一定途径、方式和方法参与环境保护，以保护自己合法的环境权益。公众可以对政府有关部门的决策行为、对环境行政管理部门的执法行为、对企业环境责任的履行情况进行监督。提出自己的环保建议，保护环保安全，维护自己的环境权益。企业环境保护责任的体现，既需要企业内在动力，也需要外在的压力，因此不仅从道德角度要求其履行责任，还要从法律角度对其进行强制约束，真正实现粗放型经济发展模式向集约型经济发展模式的转变，实现经济的可持续增长，从而实现经济、社会、环境的和谐统一。谢谢大家

提问：我是中国政法大学的学生，我想问吕将军两个问题，第一个问题就是您刚才有说企业的环境责任是企业社会责任的一种，但是这些案件中反映出很多的企业责任是一种法律责任，我想请吕将军解释一下企业的法律责任、社会责任以及企业环境责任这三个概念之间的关系。

第二个问题，刚刚吕将军非常深刻而且清晰地指出了现在企业环境责任方面的问题，并且提出了自己的建议，以及应对这些问题的方法。我想请问您觉得各级政府以及企业，他们会愿意按照这些方法去改变现在的这种现实吗？谢谢！

吕克勤：我先回答第一问题，由于这个企业主要是从成本来算的，刚才讲到污染成本低，绿色生产成本高，所以在这种情况下，作为法律责任来讲，由于我们现在的环境法律不够健全，而且空白的方很多，所以直接赋予到法律责任中，对企业没有威慑力。所以在企业生产过程中，法律责任比较缺失，他意识不到污染环境会去坐牢，所以在这方面环境法律不健全，或者有空白的地方，因此对他的威慑力不大。在社会责任方面，这就牵扯到一个道德问题。现在就是我污染了环境、我危害了他人的安全，而我自己获利了，这种社会责任就是企业的道德问题，缺乏道德，所以当前的社会责任不够也是从这里体现出来的。

你第二个问题提出应对这些方法的问题。对污染企业来讲，一个是要加大行政干预，最主要的首先要加大干预力度，现在的行政执法之所以不到位，就是由于地方保护主义，或者执法当中存在腐败现象而造成的。我们到好多地方调研，说存在这个问题，执法不到位，一个就是想执法，由于地方来保护，政府有谁来说话、谁来保护了，就不容易消除这个污染企业。第二，在执法过程当中，有一些腐败现象的滋生，也致使执法不到位。有什么办法更好一些呢？在这些建议当中，一个是政府部门要严格执法，要把司法和行政执法结合起来，出去行政手段不能解决的情况下，要经过司法途径来解决，这样的话，在法律责任上给他以震慑。第二方面，企业的内部应该有社会道德问题，再有就是加大监督，这个监督是非常重要的。

刚才我讲的四个案例，现在基本上都解决了。一个是社会监督、一个是舆论监督，中央电视台曝光之后，比如像我举的南京的那个例子，它污染了35年，35年解决不了的问题，为什么在两周之内就解决了？由媒体来曝光，省里面、市里面坐不住了，赶紧加大力度，不然的话，帽子就没有了。再有就是以法律的手段，以司法手段，像定扒造纸厂，通过司法手段，经过公益诉讼，到法庭上解决，也很快地解决了污染问题。再一个就是靠中央领导的批示，如果把这个情况真正反映到了中央领导那里去，中央领导有批示了，这也很好解决。比如像河北省元氏县的污染问题，中央领导批给了省委书记和省长，他也是在一个月内整个治理完，在一周内就接了十公里长的管道，给三万户居民把自来水问题解决了，不用再买水吃了。

所以，现在对企业的污染怎么来消除，我认为还是从三个方面来进行。我就回答这么多，谢谢！

环境保护部、政策法规司法规处处长李静云 

环境保护部法规司别涛代表：《环保法》第一重是把政府的责任落实下来

李静云：非常感谢姜院长给我们这样一个演讲的机会，刚才听了吕将军的演讲非常有启发，对于我们今后的立法工作也是非常有帮助，所以非常感谢！

我今天主要介绍一下“十二五”政策法规规划的情况，今天主要汇报两个部分。

首先回顾一下“十一五”政策法规取得的进展，再介绍一下“十二五”环境政策法规一些新的设想。

第一部分，我们在“十一五”中，在法律方面已经修订了《水污染防治法》、《循环经济促进法》，《大气污染防治法》也正在提交国务院审议。在行政法规方面我们已经出台了7项，还有3项正在审议。在条例方面，我们有《放射性物品运输安全管理条例》《规划环境影响评价条例》《废弃电子产品处理回收管理条例》《民用核安全设备监督管理条例》等7个条例是在“十一五”期间完成的环保立法方面的任务，还有与之相关的像《公共机构节能条例》等等。这里需要介绍一下，实际国务院法制办每年立法工作也在压缩，05年39项，06年30项，07年30项，08年29项，09年21项，2010年仅仅为18项，在2011年的立法计划里，项目会更少，也就是15项左右。所以，在今后环保立法的数量会减少，但是也可以看出来，在过去“十一五”当中，我们环保部门的规章还是比较多的。

在环境经济政策方面，也是有目共睹，举例说明像绿色信贷，我们有四万条信息进入人民银行的征信系统，这样，银行可以对企业的贷款进行限制，就像吕将军讲的，可以通过绿色信贷这部分控制企业的排污行为，增加企业的环境责任。在高污染、高环境风险产品目录方面，双高的名录发给了国家的发改委、工信部、海关等等相关部门，也取得了很好的社会效益。

其他像环境污染责任保险，还有生态补偿试点工作也取得了积极进展，这里不详细介绍了，全国有许多省使在污染责任保险和生态补偿方面都取得了很好的效果，这是我们部里在“十一五”期间发布的环境经济政策方面的文件。

在污染物减排方面，我们制定了规章和办法具有显著的意义，而且温家宝总理也在第六次环保大会上强调过，强化法治是治理污染、保护生态最有效的手段，也希望我们环保工作发生一个历史性的转变。所以，“十一五”期间，我们通过法律规章行政方面起到了促进国家经济政策包括各方面宏观政策落实实施的促进作用，这也是我国在“十一五”当中进行的一场绿色的运动。

具体来讲，有一些行为，比如说地方的水泥厂，还有火电发电，他们都是在“十一五”下了很大的决心，实施关停或者摧毁。这幅照片是银川的一个火电厂，直接把它炸掉了。“十一五”期间，淘汰落后产能方面，像炼铁、炼钢、水泥、焦炭、造纸等等，都是下了很大的决心把它给关停了。所以说，在“十一五”当中，我们污染物总量减排取得了举世瞩目的成就，COD和二氧化硫的减少都超过了我们设定的目标。刚才我们讲的总量减排的规章实施以后，效果也特别明显。

第二部分，给大家汇报一下“十二五”我们环境政策法规有一些任务初步的设想。首先，在制定政策法规目标的时候，我们也应该通过中国存在的环境问题，来找准政策法规需要哪些问题的时候，需要给一些技术包括法规方面的支撑。首先，请大家看一组图片，也就是说2009年中国有个摄影家叫卢广，他凭借《关注中国污染》专题获得第30届有尤金史密斯人道主义摄影奖，他也得过中央电视台比较有影响力的一个奖项。这是他在05年到09年之间走过的一些地方，他当时拍这些照片也并不是想报道污染事件，他本来想报道煤矿的安全问题，但是他就发现了环境的问题，所以拍了这些照片，他也通过在现场的走访发现当地的农民也跪求在他面前，都是在讲环境污染给他们造成生存环境的危害，所以他也怕视角转向了环境问题。这是他在内蒙古拉僧庙发电厂拍摄的一组照片，可以看出来，这个污染根本没有任何的处理，直接排放出来，如果做监测的话，会知道，林格曼黑度是远远超标的。这是广东贵屿镇电子垃圾集散地，水塘几乎完全被污染。这是河北涉县的污染，严重影响了当地农民的生产。这是河南安阳的范家庄，完全没有按照环评的要求，居民和企业非常近，所以当地农民按上手印准备向上一级告状。这是在江苏也是像刚才吕将军讲的，有些企业直接按管偷排。这是镇江一个钛粉厂，直接排入长江。这是安徽马鞍山化工园区长江边上被化工厂污染的土地。

卢广这一组照片总共28张，每一个报道都有实际的记录，这些情况出来以后也得到了中央领导的重视。因为他曝光的这些污染情况都非常严重，之后我们也进行了调查，基本属实，的的确确就是当地发生的情况。通过这些照片，我想说明一个问题，中国的环境形势还是比较严峻的，就像十七大报告指出，现在中国经济的增长是资源环境的代价太大，根据我国宏观战略研究的最后成果，局部有所改善，总体尚未遏制，形势依然严峻，压力继续加大。

在“十二五”规划当中，我们提出单位GDP二氧化碳的排放量比05年下降40%—45%，这是指2020年比2005年，这也是温家宝总理在哥本哈根气候大会上向全世界宣布的一个指标和目标，这个目标应该说是比较严峻、也比较艰苦的一个目标。具体在环保方面的指标，就是COD和二氧化硫排放量分别比2010年减少8%，大家知道，“十一五”我们已经减少了10%，在这个基础上还要减少8%，这对环保部门来讲是一个非常严峻的任务，所以我们要以更加严格的执法来实现这个目标。

现在“十二五”的节能减排指标也已经分解到各个地区，就在8月31日国务院发布的“十二五”节能减排工作方案里，已经把各个省需要完成的指标分解下去了。2010年，我国工业增加值同比增长12%，工业的增长速度还是比较高，尤其是今年前8个月，我国国企的工业利润增长21.9%。从这两个指标可以看出来，工业发展得越快，意味着我们环保的压力更大。因为在中国，大家也都知道，制造业包括重污染的企业还是占多数，所以在环保人面前，这个指标的压力是显而易见的。根据国家货币与基金组织的预测，中国今年的增速也将达到9.6%，在增速的发展下，GDP的发展使我们的环保指标有所下降，这是一个双重压力。

总结来讲，我们现在的环境压力比任何国家的压力都大，环境问题比任何国家都突出，解决起来比任何国家都困难。所以说，我们可能需要更加完善、更加严格的制度和法律。在政策法规体系的建设，我们政法司领导非常重视，以及我们的部长也非常重视这个工作，我们也做了一个“十二五”规划，征求了意见，李克强总理在宏观战略研究会上说过，小智是治世，大智是立法。所以，盼望在座的学者专家能够为我们的“十二五”规划提一些宝贵建议。

有一个背景需要介绍一下，今年1月24号，吴邦国作了一个重要讲话，社会主义法律体系基本形成，立法方向发生变革，主要就是由速度型向质量型转变。速度应该说是任何一个国家都没有像我们这么快的，所以现在基本上政治、经济、文化、教育各个领域的立法都有了一些基础性的立法，形成了一个基本框架，所以下一步还是向质量型转变。我们大家也都知道，中国的法律很多都是比较模糊、比较原则，下一步可能要进一步将这些法律更加地能有可行性和可操作性。另一个是由构建型向完善型转变，下一步可能新的立法会少，但是可能修订以及完善法律的情况，包括项目会比较多。下一步我们主要的重点可能是在修改一些法律，像我们最近的《环保法》修改，以及正在交给国务院的《大气法》的修改，以及配套的一些行政法规现在有三个项目正在国务院法制办排队，基本上快完成工作，要上国务院常务会议上审议。在环保领域，的确有一些法律空白的，因为环境领域也是这30年才开始有立法，才开始关注，而且很多问题是近些年才开始的，所以说在环境保护立法领域还是有一些空白，“十二五”期间我们会尽量把这些空白进行研究制定法律。

上个月底国务院刚刚发布的节能减排综合性执行方案里，也提到了下一步我们《环保法》《大气法》等法律的修改作为一个重要的任务，另外建设项目环境保护管理条例，也请到了北大的汪教授参与了我们的立法的启动和修改工作。在“十二五”节能减排工作方案里，还对条例制定了四个方面的工作，一个是城镇排水与污水处理条例，这个是建设部已经在配合法制办正在审议，他们已经交了初稿给法制办。排污许可证条例，我们也正在启动，已被列入国务院计划连续5年，但是由于涉及到很多技术以及管理方面的难度，所以这个条例也是我们“十二五”当中的一个工作的重点和难点。还有需亲养殖污染防治条例也报给了国务院，机动车污染防治条例，也正在启动这项工作。

关于《环境保护法》，是我们今年工作的一个重点，也就是说“十二五”开局之年，我们要修改《环境保护法》。《环保法》试行是1979年颁布的，1989年9月13日颁布了《环境保护法》，全国人大代表从1995年开始一直的今年，提出了75件议案要求修改。所以说，在人大代表的强烈要求下，以及社会各个方面的意见，环资委首先对《环保法》做了一个后评估，以这个报告为依托常委会建议以八个方面为重点进行修改，在人大的副委员长陈至立和李建国，他们对这个报告签批了同意之后，《环保法》的修改被列入了2011年的人大立法计划，这也是不容易的，因为在这一届人大常委会，吴邦国委员长的思路是在这一届的人大方面，对《环保法》的修改开始他们是不同意的，所以说这当中我们也做了很多的工作。

在2011年的1月10号，环资委书面委托环保部提出修改建议稿，修改重点我们简称8+1，就是PPT上展示的8个部分，以及这8个部分对应的法律责任。在梳理这8个重点以后，我们真正分析刚才包括照片展示的一些环境污染的问题，最后分析出来觉得环境污染和政府责任之间的关系，归根到底，到了最后，因为环境污染的事件也好，甚至是群体性事件，或者是环境污染产生的范围的影响性，最后我们分析这个行为，可能都有政府在履行环境保护责任不到位，这是一个比较重要的原因。我们在“十一五”当中也做了很多的研究，我们也都知道，地方政府往往偏爱的都是一些显性的政绩，像环境保护这些投入了很多，但是他不一定看得到的东西，他是并不乐意去做的。往往一些地方GDP贡献大的明星企业，地方政府比较喜欢的企业，他们的政府也是为了GDP会给他们各方面的便利。距离来说，像最近几年到处比较严重的一个问题就是重金属污染的问题。举个例子，这是一个企业，它是生产铅蓄电池的，它排放的一些含铅气体，包括重金属的污水。按理说如果严格按照我们环评要求，它的排污是达标的，但是唯一不达标的就是企业和周围居民的距离，如果是严格按照我们环评的要求，它是不能在这个地方建厂的，因为它离居民的居住点太近了。但是由于地方政府可能给一些环评机构承诺，你保证给我环评通过了，我们保证给附近的居民搬家，一旦他拿到环评以后，他的承诺往往不会兑现，所以造成的血铅事件的不断发生。所以，这些问题我们最后分析，可能是政府在造成环境污染方面的责任会更大，而且范围会更广，污染的程度会更严重。因为他的决策直接就影响到整个这个区域的居民，包括公民所享有的环境权利。

我们也知道，在高尔夫球场，前一段时间炒得比较热的一个事情，就是地方政府要求想要一些GDP贡献大的企业项目上马的时候，他的地盘他作主了，基本上也不用去相关的环保、国土，包括水利的审批，直接先上马。根据这情况，我们针对政府的环境质量责任，就制订了许多制度，应该说还是比较大的力度，想约束政府，他们在履行环境责任方面的一些落实。因为现有的《环保法》里面有一句话，是政府要对环境责任负责，但是没有具体落实制度，这次在《环保法》当中，放在第一位的重点，就是把政府的责任落实下来。

在公众环境权益方面，也是我们修改时给予很的精力和关注的重点。我们也知道，在公益诉讼方面，环保联合会也做了很多有益的尝试，这也作为我们这次提交给人大的修改稿中一些论证材料里，作为实践的经验，盼望今后联合会能够给予我们立法更多的支持。

在法律责任方面，我们也是设法有一些创新，能够加大对企业排污的惩罚力度，像“按日计罚”，还有查封、扣押，如果企业有一些比较恶劣的排污行为，环保部门能够有一些杀手锏。在“十二五”当中，我们环保部门的规章也会根据一些新形势和一些新要求，进一步规范制度，同时将一些法律制度存在矛盾、冲突和不协调的地方进行修改。在国际履约方面，我们也会在这几个方面，像持久性有机污染物、生物多样性、危险化学品、固体废物进口等方面加强管理。这是整个“十二五”环保法规的框架体系，这是一个设想，打了星号的就是我们下一步着重要做的工作。

另外一个就是环境经济政策，像一些企业如果不守信，或者是他不严格按照法律的要求来进行环评，在他上市的时候，或者是贷款的时候，他可能就会遇到麻烦，这个经济政策也是起到在源头上减少污染的作用。在“十二五”当中，我们会继续在生态补偿以及环境税、环境责任保险，还有排量总量指标有偿使用和交易，履行贸易政策、环保综合名录几个方面着重将经济政策法制化。

经济政策主要突出四个领域，就是税费、价格、金融、贸易几个领域突出环境保护，可以起到环境优化、经济增长的作用，建立一些政策。另外，在“十二五”，我们还准备建立两种机制，一个是生态补偿，还有一个是排污交易。

在环境价格方面，我们根据“十二五”的指标，烟气脱销电价政策也挂上钩，这个政策在“十一五”当中证明是非常有效的。还有制定惩罚性水价，给一定的水量，如果超过这个水量了，就给一定的惩罚性。还有深化环境金融服务，就是刚才讲的绿色信贷，我们会提供更多的企业违法信息给银行，增加了几个省作为试点范围，下一步会进一步推开。像松花江污染事件以后，很多民众得不到补偿，就是因为一些企业没有大额的赔偿支付能力，所以这个制度我们也在进一步力推。还有双高名录进一步提供给发改委、工信部以及海关，让他们在出台产品取消出口退税、禁止加工贸易方面可以起到参考作用。还有，我们正在研究制定中国对外投资企业环境行为指南。

排污总量指标有偿使用和交易，这个制度也是在“十五”开始就有实践，大家在“十二五”当中，我们重点是想把这个制度法制化，让总量减排能够有法律的支撑。还有生态补偿，这个也是发改委正在牵头，环保部门是参与部门，十多家部门参与，正在制定生态补偿条例，让决策部门在进行决策的时候，可以关注到环境。我就介绍这么多，非常感谢！

北京大学教授、北大资源、能源与环境法研究中心主任、中华环保联合会理事汪劲

汪劲：《环保法》修改应解决各项制度间的衔接性与关联性问题

北大教授，北京资源、能源与环境法研究中心主任汪劲：非常高兴今天能够在这个地方讨论“十二五”有关环保法治的展望和发展问题。刚才我听到李处长的发言，对“十一五”的回顾和对“十二五”展望，我也感触很深，因为在刚才李处长的清单当中，有很多方面我都亲身地参与过，也知道这个过程当中存在着很多的困难和问题。

我今天给大家讲的题目是关于《环境保护法》的修改，修什么和改什么？《环境保护法》的修改，我想谈谈我个人的一些看法。

在此前“十二五”期间，我们完成了一个重大的项目，就是环保法治蓝皮书，是从1979年到2010年的，这个书现在已经被北京大学出版社出版了，我们把它起了个名叫《环保法治三十年：我们成功了吗？》，很显然，这可能是一个反问句。这个里头我们从《环境保护法》1979年以来不同时期的实施和执行的状况，《环境保护法》实施存在的问题，从不同的公权力主体和公民企业等主体的角度，就影响中国环保法治的立法因素、行政因素和司法因素，以及执政因素都进行了全面的讨论。所以，我们今天我想谈《环境保护法》的有限修改，修什么和改什么呢？有很多问题不想多说，因为时间比较短，大量的问题我在报告里都给出了一些结论，这个报告我们也曾经向环保部，包括全国人大环资委都提交过全稿，当然从明年开始，我们想每年把蓝皮书的发展报告编下去。

今天我们谈的是有限修改，刚才李处长已经谈到了，今年年初环资委把这个有限修改《环境保护法》的任务，交给了环保部来进行。其实我们从有限修改这样一个限定来看，第九、十、十一届人大常委会均将秀发纳入立法规划。直到现在，也就是本届人大最后的一两年，终于把它提出来了。有限修改又交给环保部门来修改，很显然，它主要涉及到和环保执法有关的问题。刚才李处长谈到了8+1，8个方面加一个法律责任。实际上从2008年以来，国务院各部委的环境监督管理权力的分配来看，很显然这8个方面的修订，涉及的面相对来讲要比目前我们看到的国务院各部委的按照法律法规和三定方案确定的统一监督也好、分工负责也好是不一样的。

有幸我参加了其中的一些过程和环节，包括环保部的论证，包括人大环资委的论证。我感觉环保法的修改，这个有限修改要让它成功，或者成为一个有效的修改的话，我觉得有两个大的问题应该关注，就是修什么、改什么的问题。修什么，我今天想说的是制度的内部完善问题，改什么，我想说说制度的外部问题。

首先，来谈谈制度的内部问题，即修什么。刚才我们已经提到了，8个制度加法律责任，法律责任实际上是法律后果，它和8项制度的修改，或者8大内容的修改，应当是行为模式与法律后果的关系。因此，我今天主要想谈谈行为模式方面的内部完善问题。

就我参与的一些工作来看，这8个方面的制度，环保部分别下达给了8个主管司，环评司、监测司、规划司、宣教司等等，公众参与在宣教司里。每一个部门要就《环境保护法》当中的某一条跟你有关的条文进行修改，我觉得是很困难的一件事情，完不成的。各个司也很重视，当然在这个过程中，环保部、全国人大也赴各地做了调研，也做了解释，很多专家说这个法应该这样改、那样改，实际上当时提到的就是这么一点东西要改。

刚才李处长也谈到了，30年来，我们国家的环保法律、社会主义法律体系已经基本形成，这是吴邦国委员长在今年年初提出来的。环保的法律资源、能源、循环经济和清洁生产，已经占我们国家所有全国人大和常委会制定法律的十分之一还要强，两百二三十部法律中，我刚才说的法律已经占到30部左右。所以，要说法律还有空白，应该是存在的，但是我们的立法法律基本是健全的。作为1979年首次颁布，1989年又经过一次修改，我们现在再来修改的话，它的难点在什么地方、突出点在什么地方？它要命的什么地方？这个要修改成功，我觉得确实是一个很不容易的事情。当然，不久前，环保部也拿出了一些相应的方案出来。

我感觉到这几个制度当中，制度内部的问题，像有一些刚才李处提到了“十一五”的规划环评。“十一五”已经制定了规划环评，而且现在正要修改1999年的建设项目环境保护条例，所以环评制度的修改可能就是几个字就可以了，或者结合当前政策，因为《环境保护法》2002年我们在影响《环境影响评价法》的时候，从一审到二审到三审，把原来的政策计划，最后好不容易保留下来一个规划，可是规划的环评执法的也不是很好，现在是不是还应当扩大？这个问题应当是在《环境保护法》修改当中要留出口子，像这种问题，在一些制度当中有所考虑，当然是不是能够通过，我觉得首先不是环保部说了算，其次也不是环资委说了算，还有国务院很多部门的综合平衡和协调的问题。所以，这个理想我觉得是可以往前走一步的。

从制度内部完善方面，还有一些问题，首先我觉得是环境监测，它的问题在哪里？在我看来，环境监测的问题是就监测论监测，或者获取了环境监测的数据，到底在为什么服务？在这个问题上，可能我们大众和老百姓的想法与环保部门，包括与环保部门有关的相关主管部门的想法和做法是不吻合的。比方说，我们的环境监测是怎么做的，我们身边的环境质量为什么老是不如官方说得那么好，这是个现实。所以，这里头可能涉及到你监测的指标问题，涉及到你监测的方法问题，还涉及到你监测的时候，是不是有各种各样的干扰性因素来影响你的监测结果的问题。而这些，恰恰我个人的看法，是不合理的。所以，监测制度它的完善和监测的结果它的报告数据应当怎么样去用，我觉得应当在这个法律当中要把它的主要的运用和方法要明确，我们似乎是科学的，因为我们的标准似乎是科学家制定的，我们的监测方法是经过国家质检总局标准的设施设备人员都是有资质、有资格的。但是得到的数据怎么用？似乎目前并没有用到我们所谓污染源的控制和管理上。

我们可以看看目前监测的大体类别，有环境质量监测、污染源监测、应急监测。这个狭义的概念主要是指以环保部门从事的环境监测它的类别，得到的数据结果当然对决策是有用的，对污染源监测现在是很有问题的。现在我们有监督性监测，也有企业的自行申报监测，但是我不知道在座的是不是知道，这个监测的结果应当有什么用呢？它起到了什么作用没有呢？可能大家想到的问题和我们实际的做法是不一样的，当然应急监测除外，应急监测是当可能发生突发环境事件的时候所采取的措施，当然也包括总量减排的监测和温室气体的测定。这是我们目前监测的类别。

监测目前存在的问题，我感觉到就是数据的质量，这一点和环保部的认识也是一样的，就是说怎么去保障数据质量的真实性、有效性，同时要保障监测的数据能够用到环保执法当中去。如果说我们单独的说监测有什么问题，我个人的看法，它实际上是把监测制度和其他相关制度割裂开来。

第二个问题，就是标准制定的依据和方法，我说的依据不是说标准制定的行政公权力授权的依据。而是说质量标准、或者污染物排放标准，到底是依据什么，按照现行《环境保护法》的规定，是要依据社会经济发展水平和技术条件，很显然这两个它和我们老百姓感受的标准制定的条件是不一样的，或者这是一个悖论。依我个人来想的话，环境标准制定的依据，应该是以适合我的生活，不影响到我的健康，以及不影响到这个环境当中的各个要素正常的繁衍生长作为依据，不应当去考虑经济发展水平和技术条件，很显然我们的标准目前这个依据是有问题的。所以，如果说从内部修改的话，社会经济发展水平和技术条件，在我看来应当是放到次要的地位上去，如果我们的《环境保护法》都把经济发展和技术条件放到凌驾于人体健康和保护生活环境的要求之上的话，我们就会有大量的项目不会被纳入进去。现在影响人体健康的水污染项目、重金属项目、大气污染的若干个项目，对人体健康有害的，我们都没有纳入进去。当然，我们也不能说这是科学家的问题，比方说PM2.5大家都知道，争论性很大，最后迁就的是产业，迁就的是地方政府，用什么迁就呢？拿我们的健康来迁就地方政府的决策，拿我们的健康来迁就产业的经济发展的冲动。如果我们知道这一点的话，我们同意吗？很显然我是不同意的，当然我不同意没有用，需要大家都同意才能有一点点用，可能有1%的用，99%是官僚决定的，但是总有用，如果大家都不出来说的话，我们连1%都达不到。

第二个，如何协调好行业标准之间的关系，这也是目前我国存在的一个很大的问题。交通部门可以制定，很多部门可以就相同的事项制定不同的标准数值，我觉得要协调好，不协调好的话，在环评的时候，哪一个标准对所谓业主有益，我可以试月哪一个标准，反正都是推荐性的标准。比方说大部分的行业标准都是推荐性的，比如说道路两侧要建高压线的话，可能关于高压线的试用，可能试用交通部的道路两侧标准，也可以试用别的标准。这里有一个选择问题，都是合法的，选择什么标准呢？目前，这种案件很多，厦门的PX有一个很大的争议，就是到底试用哪一类标准的问题。所以，这个行业标准怎么试用，它是什么关系，这些都不一样。所以在这个环节当中，我们感觉到为什么我们的政府在遇到发展和人民生活矛盾的时候，为什么老是迁就发展，因为迁就发展，他也有道理，所以，我们现在要把依据方法的问题解决掉。刚才我谈到的标准实际上我们目前有很多很多跟环境标准有关的，在这里不具体说了。

说到行业标准，目前有这么多部门，这些部门制定的行业标准都跟环境保护有关，不是说环境保护部制定的标准是行业标准，这些部门都可以制定，这些标准之间有大量的冲突，也有大量的没有适时修订。

第三个争论就是规划的问题，规划争论很大，在当前条件下，我们不可能像西方那样，不环境规划作为国家的基本规划之一。目前我们的环境保护规划，它和其他的自然开发利用规划、和自然资源开发的规划，实际上是处在同一个位阶上的。比如说我们既有环境保护规划，也有林业、水利、野生动物生态系统的，还有行业、地区的规划，这些规划实际上在整个规划体系当中，他们是处于末端的。所以，这也看得出来，为什么环境保护规划，或者说我们过去说五年规划当中的环境保护的指标没有一年实现了，“十一五”当然可以说是基本实现，它的重要的原因是因为我们目前的环境保护规划和其他部门制定的这个规划处在同一个位阶上。实际上就是你的环境保护看上去是环境保护规划，实际上是环境保护部门你要实施工作的一个目标、方法、步骤。所以，我们的位阶不提高的话，我们的环境保护规划是没有办法修改的。但是从《环境保护法》修改目前的状况来看，我个人认为，提高的可能性不大，因为它涉及到整个国家的规划体制问题，也就是说如何把主体功能区的规划能够和我们最近的环境保护功能的区划好好地吸收到一起，那就不错了。因为主体功能区规划的实施，里面的环境和生态保护的事项，包括合理利用自然资源的事项，不是环保一家的事，是很多部门都要从事的工作。所以，这个问题并不是我们可以解决的。

再就是关于总量控制。我不认为总量控制，我们是做得好的，因为我们现在总量控制的一个基础性的工作还没有做，这也是影响到整个法律制度实施的一个基本问题。我们现在环保部也提交了一个草案，其中关于总量控制的规定也有很多把实践当中的一些经验和方法纳入进去了。但是，在我看来这样的方法本身就错误，如果说这样错误的方式能够通过法律把它确定下来的话，这个法律制度未来还是很困难的。刚才李处长已经提到了，说我们在搞排污许可证的条例，为什么排污许可证连续五个五年计划当中，都把它纳入国务院的立法规划中去呢？其实最根本的一个原因，就是我们目前核定的基本环境容量的总量，我们没有按照这个方法去做。也就是说理想的方法或者理论的方法，应该是我们先把环境容量计算出来然后再来分配，再来看里头的容量如何。现在我们也不是没有计算，大量的科学实验已经做过了，容量也有了，现在大的问题是什么呢？实事求是地说，现在什么地方的总量都超了，也就是说一个能容纳一百吨污染物的地方可能已经容纳了500吨，所以你去看，容量到处超，很少出现没有过容量的。这个背景下，怎么谈总量控制、排污交易、排污许可。

当然，我们的问题很多，也只能在现有的制度上能不能够进行改革，能不能够以企业的排放污染物作为一个直接标准，当然“十一五”我们也节能减排措施，形式上实现很好，实质地看，我认为虚假的东西太多。我记得节能减排这两个指标，我曾经在起草《节约能源法》的时候，有专家提到节能这个指标容易实现，但是在“十一五”规划，“十五”规划末期的时候，他们说节能减排的指标是比较麻烦的，可是我看很多地方都提前达到了，既然都提前达到了，我们为什么还形势严峻呢？这也是环保部自己打自己一个耳光。

排污收费也是一样，目前我们每年是180亿的收入，这个数字现在也不公布了。08年公布了以后，有很多意见，有很多反映，你每年收这么多，用到哪去了？当然实事求是地说，国家的投入还是在增加，这一点不光我相信，我想大家也信。但是，你们要知道，排污收费在我们国家过去一直实行的是超标排污收费，你收得越多，它反映的结果是超标越严重。如果我们知道这个道理以后会知道，如果你收排污收费越多，我们的环境状况就会越恶劣。我收200亿、250亿了，你就说我赶快搬家吧，能够移民的移民，没有办法移民的往农村跑，现在农村也跑不了了，重金属污染都在农村。所以，这个数字也不公布了，大概从08年以后183亿、185亿，我估计今年的数字也差不多。

所以，排污收费目前最大的问题，我们都说了，问题是很简单的，一个是收费标准低，第二，收费当中大部分不用监测数据，这是一个大问题。企业排放污染物了，你去监测，监测完了以后锁到柜子里去，大家都不知道。排污收费怎么收呢？是另外一班人马，因为环保收费机关也不相信他们的监测数据，他通过另外一个物料投入的方法核算，当然这中间也猫腻，我可以跟你两个人私底下坐下来谈，你本来应该交500万，我跟你交换意见，只交100万，其他的我们就不用收了。监测数据大部分不能够被用到排污收费上去，这个是我们国家的悲哀。

总量收费也不用，比较可笑的是，现在我们还有三重式监测，一个企业设施设备做好以后，地方环保部门每一个环保部门内部的机构都有一个盈利的点，当然这个话说得有点过，应该不叫盈利点，都有几个部门利益点。我如果组织三重式监测的话，我可以收费，这些都是违法的，在座的不知道有多少企业，你们可以告环保部门，你所谓监测收费，去告他们，把这个事情理清。所以，我们说排污监测的问题没有用，排污收费不用，三重式验收不用，总量控制也不用。所以，协议收费也就在这个过程当中产生了，当然也有限期治理，关于限期治理的内部完善，现在有很多说法。我觉得目前环保部门提出的方案里面都没有错，关键是要不要迁就，或者说在何种程度上迁就，何种程度上和刑法处罚能够做一个牵连。刚才李处长没有提到，限期治理，如果说它是一个行政机构强制处理决定的话，如果没有完成的话，应该有一个强制措施，如果没有强制措施跟上去的话，这个措施基本没有用。就像08年我们国家颁布的《水污染防治法》一样，基本上没有什么用，当时还是作为八大亮点之一，这个也是一个问题，关键就是我们能不能够真的下手。

最后，花一点点时间谈谈改什么。我认为要修改的制度本身的问题，是可以通过条例、办法，而且目前的条例、办法基本上都有了，不是《环境保护法》本身要解决的问题。《环境保护法》本身应当解决的是什么呢？我觉得是要提高各项制度间的衔接性与关联性的问题。为什么要提这个问题？这个问题就是说现行的环保法律制度是通过修修补补的方式逐步完善的，而且在修修补补的过程当中，都是以一个环保部门下面的内部职能部门为中心来修修补补，这些职能部门之间在修修补补的时候，还藏着掖着。我们看到一个非常有意思的现象，现在地方政府都要挂一个牌子，重点保护企业，防止环保部门的牌子，这个牌子我觉得他挂起来还是有一定道理的，因为环保部门三天两头去，我们看起来好象是依法执法、依法行政。如果星期一是监测司去、星期二是环评局去，星期三是总量局去，你说烦不烦？这就是一个协调的问题，有每一个制度，就单独有一个队伍，这个队伍今天你去，明天我去，后天他去，所以这也是修修补补造成的。

我们没有强调规划、标准、环评等等这个项目之间制度流程的先后关系，以及制度执行的体制关系，我们现在应当理顺的是制度流程的关系和制度体制执法的个别关系，应当在环保法当中把它作为我们的一个重点。所以，我说将有限修改划为有效修改的关键在哪里呢？比如说我们的规划确定以后，我们按照规划进行项目设计，项目的环评通过了以后，环保部门应当拿项目环评的这样一个结果作为你的行政许可依据，要衔接起来。我们过去是分离的，环评是环评，批复了以后，画了一张美丽的图画，就跟刚才李处长提到的，我这个企业可以这样说那样说，我做得比国家标准还严格，最后你批了以后，他想怎么做都行，因为这个时候环评司已经不管了，这样的话，环评制度就得不到延伸和落实。所以，我们的行政许可应该建立在环评的结果之上。行政许可监测的结果应当用于企业是不是违法了，是不是应当遵守多少排污费，他应当遵守多少指标，应该把它用上来，现在我们都是断裂开来的。

所以，理清法律实施的问题，首先实施上的问题，它一定不是我们现在要修法解决的问题。比如腐败的问题，环保部门监管失职的问题，法律不立案的问题、法院不受理的问题，这不是法律本身的问题，这是我们要完善体制的问题。所以，在我看来重要的问题也不是制度内部的刚才我们提到的一些，本身应当是制度流程之间的衔接性和关联性，把这两个关系理顺好了以后，我认为这个《环境保护法》的修改才是成功的。好的，谢谢大家！

最高人民法院民一庭高级法官关丽 

关丽：环境诉讼起诉主体多元化才能使环境公益得到救济

最高法高级法官关丽：姜院长以及各位参加论坛的朋友大家下午好，我演讲的题目是《欢迎民工艺诉讼的起诉主体》，近年来，随着经济发展，各地面临的环境形势任务更严峻，在这种情况下，由环境侵权行为引起了立法界和实务界的关注，近年来，由于我国在立法层面上并没有对民事公益诉讼问题作出规定，而且这些案件一般都涉及面比较广，标地比较大，案件的受理和审判面临一些非常严峻和突出的问题。因此，我们今天主要是想就环境民事公益诉讼的起诉主体问题谈一些个人看法。

就环境民事公益诉讼起诉主体的问题，我想谈对基本问题的个人意见。什么是环境公益和环境民事公益诉讼？环境公益是指包括环境和自然资源具有的经济性公规利益和生态性公共利益两个部分。我个人认为环境民事公益诉讼是指为了预防挽救环境引起的损害而提起的诉讼，我国现在在立法层面上尚没有就此作出规定。

下面我想谈的另外一个问题是环境民事公益诉讼起诉主体。据我了解，世界很多国家对起诉主体规定不径相同，普遍做法是通过对诉讼利益以及诉讼标地进行重新解释，以使更多的权利主体享受诉讼资格。我个人认为，只有使起诉主体多元化，才能使环境公益得到有效救济。

起诉主体范围包括首先是公民，环境民事公益诉讼是普通民众援用公共诉讼的方式提起的诉讼，可对自身无实质关联的违法行为提起诉讼，或者就与环境权益相关的争论寻求法律救济，之所以公民成为诉讼主体，基础就在于环境权，是指公民享有良好的环境权益，公民以自己的名义提起诉讼，在外国的立法上早已存在。根据权利基础的不同，可把公民提起的环境民事公益诉讼分成两种形式，一是环境受害人之诉，法律应当允许环境受害人提起包括保护私益和公益而提起的诉讼。第二是环境质量下降到标准之下，尚没有发生人身和财产损害，在我国部分地方法院在环境民事公益诉讼司法实践当中，法律通过指导意见的方式鼓励公民通过诉讼方式参与环境保护。包括海南省高级人民法院出台的《关于环境资源民事公益诉讼试点实施意见》规定，环境资源民事公益诉讼是指有关国家机关、社会组织或者个人根据法律法规的规定，在环境受到或可能受到污染破坏的情况下，为维护环境公共利益不受侵害，针对特定的主体向人民法院提起的诉讼。当然，这里所说的公民，可以成为起诉主体，但并不是说任何公民都适合提起环境民事公益诉讼。我们必须要考虑到公民个人占有的社会资源欠缺，起诉和应诉能力有限，难以应付复杂的诉讼。

另外，有可能存在一般的公民滥用诉讼权益，不仅不利于保护权利，还有可能造成司法资源浪费的现象。所以，我们有必要对公民提起环境民事公益诉讼设置必要的限制。比如我们考虑到可以发挥环保社会组织、环保职能机构、监察机关支持诉讼的作用。也就是说公民提起诉讼的时候，人民法院在案件受理的时候，要引导公民寻求我上面提到的主体的支持。同时可以鼓励律师对以上诉讼进行援助，同时我们针对环境侵权案件当中，因果关系的复杂性和取证难度，可以在相关司法解释规定当中，确定一些取证责任倒置，因果关系推定的裁判规则，以最大限度在环境民事公益诉讼当中，实现实质上的公平和正义。

第二个起诉主体是环保社会组织，是介于政府与公众、企业之间的第三部门。从目前我们的司法实践来看，环保社会组织基本上是由有志于环境保护的人们自发或者自愿组成的，具有一定的组织形式、章程、宗旨和目标，并有相应的经费以及专业人员作为保障。与公民相比，他们进行环境民事公益诉讼的能力要强很多，将诉权直接赋予以环境保护为目标的环境组织，不仅有利于环境公益，还可以降低诉讼成本。从我国目前的情况来看，环保组织尚处于发展阶段，真正具备诉讼能力的组织并不多，我们的想法是今后我国应采取政治、法律以及经济上措施，促进环保团体的发展，充分发挥环保社会组织在环境民事公益诉讼中的作用。

第三个起诉主体是环境保护行政部门，包括政府及其他有环境保护监管职责的部门。比如海事部门、渔业部门、林业部门等，他是作为自然资源国家所有权的具体行使者和管理者，当自然资源及其生态环境受到损害时，可以提起环境民事公益诉讼。就这个问题，最高法院曾经针对这个具体的案件和答复，基本上是一个高级法院请示的有环境保护监管部门是不是可以代表国家提起环境侵权诉讼，在我们的批复意见中，我们认为，当国家的环境权利受到侵害时，他可以享有提起诉讼的权利。但是对于环境保护，行政部门管理是不是应当具有这样的授权，认识上还有不同的意见。比如说有观点认为，环保局拥有对环境进行监督管理的决策权，没有必要对它赋予环境公益诉讼权益。第二个，环保局提起公益诉讼，具有履行行政许可的嫌疑，他虽然可以通过许可、审批、监督检查、行政处罚、行政命令这种方式，对环境违法者进行规制，但对于已经发生的损害，他却没有权力责令赔偿损失，而只能通过民事诉讼方式寻求赔偿。比如说云南省高级法院二审审理了一起诉讼，就是当地的环保部门提起的，主要原因是环保部门通过发布一些制裁令的手段也没有足以制止环境危害者危害环境的行为，在这种情况下，才向人民法院提起了环境公益诉讼。我国的《海洋环境保护法》第90条第二款规定，对破坏海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，依照本法规定，行使权利的部门代表国家行处罚，人民法院应依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿案件。上述规定为环境保护行政部门提起环境民事公益诉讼提供了依据。

第四个主体是监察机关，之所以将其纳入起诉主体。主要是基于以下几方面的考虑，一是环境监察机关公共性特征，使其最适合担当公共利益的代表。第二，公诉权是监察机关进行法律监管的权利。第三，是监察机关具有环境公益诉讼的能力。第四，监察机关参与公益诉讼，已经成为立法趋势。从目前各地法院的司法实践来看，均将监察机关纳入环境民事公益诉讼的范围。我国监察机关作为法律的监督机关和国外的监察机关在法律地位和性质上存在本质差异，我国的法律监督机关主要是通过监督国家机关，尤其是审判机关及其工作人员执行法律、遵守法律，保障国家法律得到正确、统一的实施，来维护国家和社会的利益。如果我们赋予监察机关原告的地位，我个人认为则应当通过修改立法和自动完善的方式，来改变现存的我们在具体的案件审理当中监察机关身份上的冲突。比如说在监察机关选择作为原告提起环境民事公益诉讼的方式，在整个诉讼的行使过程当中，他不能够再作为法律的监督者行使审判监督权。

当然，在环境民事公益诉讼当中，不同的起诉主体具有不同的优势和劣势，因此，应当根据不同的情形，来运用不同的起诉主体，比如说在私益和公益明显受损的场合，不仅环境公益受损，私人的人身和财产利益也遭受较为严重的损害，显然公民提起诉讼是最为合适的方式。在只有公益受损的场合，主要是指污染和破坏环境的行为，只是侵犯了纯粹的环境利益，暂时并不危及公民的人身财产，这种时候应当由环境资源保护行政机关或者监察机关提起环境民事公益诉讼则更为适当。对于监察机关而言，应当讲，他作为环境民事公益诉讼的替补原告，也就是说监察机关在环境司法当中，应当主要投身于打击环境自然犯罪，加强环境监管失职查处，增强对公安机关的环境犯罪侦查，以及法院的环境司法审判和执行法律监督，支持公民和环保团体起提环境民事公益诉讼，以及提起环境刑事附带民事诉讼，不宜担当环境民事公益诉讼原告当中的主力军，在找不到其他原告主体，或者提起诉讼难度过大的时候，监察机关才有必要提起环境民事公益诉讼，以作为作为保障者。

当然环境公益诉讼制度当中涵盖的问题非常多，从目前的司法实践来看，还有环境公益诉讼的管辖、赔偿问题等诸多问题需要研究。环境公益侵权已经成为我们不可目前回避的问题，人民法院的司法实践最终推动的是立法的制定。因此，我们认为，环境民事公益诉讼最终的建立和发展，还有待于我们的立法就此作出规定。我的演讲结束，谢谢大家！