完善我国公共场所禁止吸烟法规的建议

香烟产生的烟雾，可分为主流烟和副流烟。主流烟是吸烟者吸入口内的烟，副流烟是烟草燃烧后外冒的烟。吸烟时，大约只有10%的香烟烟雾被吸烟者吸入体内，其余则散布在周围环境中。随着吸烟人数的增多和吸烟时间的延长，空气中有害物质的浓度不断提高，空气质量迅速恶化。在这种环境中，一些不吸烟的人，无可奈何地吸入别人吐出的烟气和香烟燃烧时散发出的烟雾，称为“被动吸烟”、“间接吸烟”或“吸二手烟”。据多家权威机构研究表明：被动吸烟会增加成人肺癌、心血管疾病和慢性阻塞性肺病发生的危险性，增加哮喘的发病风险，损害肺功能。

《2009年全球烟草流行报告》指出，截至2008年底，全面实施禁止吸烟法律的国家新增了７个，总数达到１７个，这意味着又有更多的人不再遭受工作场所、餐馆、酒吧等室内公共场所烟草烟雾的危害，但全球仍有９４％以上的人未受到全面禁烟措施的保护，仍然遭受二手烟危害。报告显示，二手烟对人类健康造成的危害极其严重，每年导致约６０万人早死亡，无数人罹患致残和毁形性疾病，每年造成数百亿美元经济损失。

第56届世界卫生大会于2003年5月一致通过的《烟草控制框架公约》，旨在有效控制烟草危害。2005年8月28日，全国人大常委会批准了世界卫生组织《烟草控制框架公约》，按《公约》要求，我国2011年应实现所有承诺。我国在国务院下设了《烟草控制框架公约》履约工作部队领导小组，基本建立了《公约》履约机制，并采取了包括增加控烟财政投入、控烟能力建设等在内的一系列履约措施。我国在控烟地方立法方面也已经取得了一定成绩，有40多个大中城市已经制定了控烟的地方性法规和规章。然而，我国的控烟活动面临着很大的阻力，仍然只是在艰难中的小步前行，无论是控烟立法或是执法还明显不足，控烟效果与应当达到的目标相距甚远。2011年1月6日发布的由中国疾控中心控烟办牵头形成的《控烟与中国未来》的报告显示，加入世界卫生组织控烟公约以来，中国控烟政策履约得分仅为37.3分（百分制），离及格线相差甚远。中国目前烟民数量超过3亿，占全世界吸烟总人数的三分之一。和其他国家相比，中国处在100多个公约缔约国的最末几名。

烟草业在中国经济中的地位使得国家在履约控烟的过程中的确有投鼠忌器之感，似乎烟草业是在为社会创造财富，增加社会的总收益。但是，因烟草的使用增加的社会成本也非常大，2005年我国吸烟导致疾病的医疗费用支出达1665亿元，间接的社会成本，包括误工损失、被动吸烟、火灾、环境污染等为866—1205亿元，两者共计超过2500亿元，相当于当年GDP的1.4%，超过了当年烟草全行业上交国家的利税总和2400亿元，即烟草制品所产生的经济损失大于其所贡献的财政税收收入 。《控烟与中国未来》的报告得出如下结论：1.烟草业引发的公共卫生问题和隐藏社会成本已经超过了公开的经济贡献。这一差距将进一步扩大。2.烟草业是夕阳产业，在国民经济发展中的地位必然下降。

时至今日，我们仍然看到热播电影中的主角们手里夹着烟，悠然出现在荧幕;电视剧中吸烟场景不断;火车站、宾馆烟头依然随处可见;香烟的包装盒上印刷的图案依然精美;吸烟的人在居室里、在办公室和公共楼道中仍旧“吞云吐雾”。根据研究推算，目前我国人群中遭受被动吸烟危害的人数可高达5.4亿。在2002年，11000人因被动吸烟而死于肺癌，31300人因被动吸烟死于冠心病，估计因被动吸烟死亡人数超过10万。 被动吸烟多发生于办公室、会议厅、酒吧、餐厅、医院、学校等公共场所。多数资料表明：暴露在充满烟雾的房间里被动吸烟一小时，大约相当于吸入一支中等含量焦油的卷烟。而人们每天待在公共场所的时间至少超过8小时，公共场所吸烟行为对公众健康造成巨大危害。

2011年1月，我国履约的5年期限的大限已到，但履约成效不如人意，今后，我国控烟方面要面对国际社会的更大压力。造成我国履约不力的一个重要原因是没有一部有关控烟的专门法律。公共场所是人数相对集中的地方，吸烟不仅有害自己，也危害他人，尤其在不通风的室内吸烟时，被动吸烟受到的危害更大。禁烟之所以是一个公共话题，就在于烟草危害已经超越了个人私权的范畴。吸烟不仅损害当事人的健康，而且通过“二手烟”危害了更多人的健康。因此，有必要加快公共场所的禁烟立法。

各国先进的控烟经验表明，立法是确保公众避免二手烟暴露危害的唯一有效方式。简明、清晰、可执行而且全面的无烟法律，才能够为所有人提供平等保护，使每个人都获得最高健康水平权利、生存权利及健康环境权利。

从全球来看，大多数的发达国家和部分发展中国家已经制定了公共场所控制吸烟法律。其中，在公共场所全面禁烟的国家有澳大利亚、加拿大、爱尔兰、新西兰、挪威、南非和美国（纽约、加利福尼亚）等；实施部分禁烟的国家有比利时、塞浦路斯、捷克共和国、爱沙尼亚、法国、芬兰、希腊、匈牙利、意大利、拉脱维亚、立陶宛、马耳他、波兰、俄罗斯、斯洛伐克、斯洛文尼亚、西班牙和瑞典等。《烟草控制框架公约》生效后，实施控烟立法的国家的公共环境和公众健康都得到了改善。例如：爱尔兰、新西兰、挪威和其他国家地区的评价报告显示，禁烟立法能够改善卫生状况，减少烟草消费，受到非吸烟者和吸烟者的欢迎。挪威实施工作场所禁烟法规后，患与吸烟有关疾病工人的人数有所减少。

国外控烟法律普遍较为严格。一般根据公共场所空间的密闭程度，将公共场所分为室内公共场所和室外公共场所，采用不同的控烟管理模式。国外控烟管理模式主要有两种：一种是公共场所室内完全禁烟、室外不禁；另一种是公共场所室内禁烟和室外部分禁烟相结合。现在大多数国家和地区采用后者对控烟问题进行管理，如澳大利亚新南威尔士州 、昆士兰州和中国香港等。而控烟立法时间较早的国家或地区一般采用前者进行管理，如澳大利亚《联邦禁烟法令》。

控烟的执行问题直接关系到控烟管理的效果。控烟管理涉及面广是执法难度大的根本原因。目前，国外控烟法律规定的执法主体主要有三类，一类是由警察机构和环境卫生部门行使行政执法权，例如澳大利亚西澳大利亚州；另一类是多个行政执法主体均行使执法权，如果出现不同行政执法主体对同一个违法吸烟者进行调查时，由最先介入调查的行政执法主体行使执法权，例如英国；还有一类是由卫生部门行政长官授权政府公务人员行使执法权，例如中国香港。从以上行政执法主体的组成方式来看，都是采用集中多个行政管理部门的公务人员，共同行使执法权的模式。并以此应对控烟管理面广，单一行政执法主体人员不足的问题。
2003年11月10日,我国政府签署了世界卫生组织的《烟草控制框架公约》，成为第77个签约国。2005年8月，全国人大常委会批准了该公约；2006年1月，公约正式在我国生效。截至2011年1月，公约在我国生效5周年。

作为该公约的缔约方，我国承诺2011年1月9日前在室内公共场所和室内工作场所实现100%禁烟。但时至今日，我国仍无一部国家级的无烟立法，且囿于相关部门政企不分、烟草涨税不涨价、烟草文化难以改变等原因，履约5年内，不仅全民吸烟率没有下降，二手烟的受害者却在3年内增加了2亿人。

目前，我国有关控烟问题的法律规定多是出现在相关法律、法规的某些条款或细则中。如1987年国务院颁布的《公共场所卫生管理条例》，1991年第七届全国人大常委会第二十次会议通过的《中华人民共和国烟草专卖法》，1991年第七届全国人大常委会第二十一次会议通过的《中华人民共和国未成年人保护法》，1991年卫生部发布的《公共场所卫生管理条例实施细则》等。随着公约的生效，我国也成为《烟草控制框架公约》的缔约国，并开始承担公约规定的各项控烟管理义务。

虽然一些相关法规中开始涉及公共场所禁止吸烟的有关内容；全国有154个地级以上城市颁布了控烟法规，如深圳、广州、北京、上海等；民航、铁路等行业和一些地方省市也出台了公共场所禁烟的专门法规，这些对保障公众健康和净化公共环境起到了一定作用。但目前关于控烟的规定存在禁烟场所有限，法规内容限定模糊，执法主体不明，可操作性不强等问题，远不能满足人民群众的健康需求和社会发展的需要。主要表现在以下几个方面：

一是地方禁烟法规零散不全。目前，我国没有专门针对公共场所禁止吸烟的全国性法规，我国337个大中型城市中，颁布了《关于公共场所禁止吸烟的规定》的城市只占45.7%左右，一半以上的城市存在控烟法规的空白；由于缺乏国家层面立法的参照依据，地方制定的控烟法规也缺乏规范，在禁烟场所、禁烟范围、执法力度等方面表现出明显的参差不齐。

二是禁烟场所比较局限。现有的地方控烟法规的禁止吸烟场所都比较局限。绝大多数地方规定禁止吸烟的场所只限于医疗机构、托幼机构、学校、会议室、图书馆、公共交通工具等少数场所，目前全国还没有一部涵盖所有室内工作场所及公共场所的禁烟法规。

三是禁烟范围不合标准。成功的控烟经验表明，“完全无烟环境”是唯一能够有效保护所有人免受“二手烟”危害的手段。《烟草控制框架公约》第八条实施准则明确指出：100%无烟环境之外的任何措施，包括通风、空气过滤和指定吸烟区——无论是否有专门的通风系统都被证明是无效的。确凿证据显示，技术方法不能防止人接触烟草烟雾；通风换气和设置吸烟区，无论是否与非吸烟区分离换气，都无法将危害降低到安全水平。目前，由于多种原因，我国地方性禁烟立法，对禁止吸烟场所的范围实行分类管理，即划分完全禁止吸烟场所和部分禁止吸烟场所，而在禁止吸烟的公共场所内，多数采取划分“吸烟区（室）”和“禁烟区”的办法，达不到室内全面禁烟的标准。

四是执法主体模糊不明。现有地方禁烟法规的执法主体大多单纯依赖于当地爱卫会和卫生行政部门，由于这一执法群体人员不足、经费短缺，再加上缺乏畅通的举报、监督机制，难以取证等原因，直接造成执法困难，导致对违规行为处罚不能落实到位，造成有法不依的现象非常普遍。

根据《烟草控制框架公约》第十三条的规定，我国作为缔约方应当积极采取和实行有效的立法、行政以及其他措施，防止公众在室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所，以及其他可能的公共场所接触烟草烟雾。为实现这一目标，保护公众健康，现提供如下方案：

参照世界卫生组织《防止二手烟暴露政策建议》，制定统一的公共场所禁止吸烟法，修改完善现行的相关法律法规，如《中华人民共和国烟草专卖法》、《中华人民共和国广告法》，以及《公共场所卫生管理条例》等，明确规定通过全面禁烟，而不是依靠通风换气和设立吸烟区的办法，实现100%无烟环境，并对执法部门、执行措施以及法律责任作出明确规定，以保证法律法规得到良好执行和充分实施。